Lei Complementar n° 172, de 2020. Seu alcance quanto à utilização dos saldos remanescentes nos fundos de saúde dos municípios durante o período da emergência sanitária nacional, declarada por lei. Impossibilidade de haver restrição que extrapola a mens legis.

04/Dez/2020

Por Lenir Santos


REQUERENTE: Conselho de Secretários Municipais da Saúde do Estado de São Paulo (Cosemssp).

ASSUNTO: Lei Complementar n° 172, de 2020. Seu alcance quanto à utilização dos saldos remanescentes nos fundos de saúde dos municípios durante o período da emergência sanitária nacional, declarada por lei. Impossibilidade de haver restrição que extrapola a mens legis.

ANÁLISE JURÍDICA: O Conselho de Secretarias Municipais de Saúde do Estado de São Paulo – (Cosems-sp) consulta o Instituto de Direito Sanitário Aplicado (IDISA) quanto à vedação da aplicabilidade da Lei Complementar n° 172, de 2020, aos recursos financeiros decorrentes de contrato de repasse, na forma do disposto na Nota Informativa do Fundo Nacional de Saúde de 15 de abril de 2020, indagando sobre a legalidade de tal restrição não está imposta pela lei em referência.

O Cosemssp discorre ainda que: “a Lei 172/20 se aplica sobre saldos remanescentes de exercícios anteriores dos fundos municipais de saúde originados de contratos de repasse (convenio), observados os requisitos para sua utilização (I cumprimento dos objetos e dos compromissos previamente estabelecidos em atos normativos específicos expedidos pela direção do Sistema Único de Saúde; II inclusão dos recursos financeiros transpostos e transferidos na Programação Anual de Saúde e na respectiva lei orçamentária anual, com indicação da nova categoria econômica a ser vinculada; III ciência ao respectivo Conselho de Saúde.”

A lei complementar n° 172, de 2020, dispôs sobre a transposição e a transferência de saldos financeiros constantes dos fundos de saúde dos entes federativos provenientes de repasses federais no âmbito do SUS, rezando seu art. 1° que: “Ficam autorizadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a transposição e a transferência de saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores, constantes de seus respectivos Fundos de Saúde, provenientes de repasses do Ministério da Saúde.

Tal fato se deu em razão da pandemia do novo coronavírus ante a necessidade de haver apoio financeiro os estados e municípios para o seu enfrentamento, possibilitando a esses entes o uso de recursos federais depositados nos fundos de saúde na qualidade de saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores. A situação de emergência sanitária justificou a medida pela necessidade de se rever programas e projetos de saúde pública em razão da pandemia.

A Constituição da República em seu artigo 167, inciso VI, veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Com a edição da LC 172, que se configura como autorização para a ocorrência de tais fatos financeiros, a legalidade do uso desses recursos está configurada.

A LC em comento não fez nenhuma distinção quanto ao uso dos recursos em relação à forma de repasse pelo Ministério da Saúde nem quanto às suas programações, exceto quanto ao prazo de sua execução que deve ocorrer durante a emergência sanitária e a sua utilização que deve ser necessariamente em saúde pública, aplicando-se assim as suas disposições a toda a forma de repasse e categoria de programação da despesa.

É de se compreender, pois, que a Lei Complementar n° 172, de 2020, conferiu autorização específica para a transferência e a transposição de saldos financeiros dos fundos de saúde dos entes federativos para uso em atividades de saúde no âmbito do SUS. Essa é a mens legis, não havendo nenhuma outra restrição de uso , exceto quanto aos requisitos previstos na própria lei.

Importante compreender que transposição e transferências financeiras são atividades distintas, sendo que a transposição implica em realocação de recursos orçamentários em relação ao programa original, dentro do mesmo órgão. As transferências são realocações financeiras que dizem respeito às categorias econômicas de despesa, sempre dentro do mesmo programa e órgão. Assim, a lei permitiu a transposição, ou seja, a realocação dos recursos de um programa para outro e a transferência financeira no âmbito de um mesmo programa.

Ambas as modalidades de alteração orçamentária devem observar determinações da lei autorizadora, como a transposição e a transferência de saldos financeiros remanescentes de exercícios orçamentários anteriores serem utilizados em gasto com saúde durante o período da emergência sanitária nacional. Deve ainda observar os seguintes requisitos:

i) cumprimento dos objetos e dos compromissos previamente estabelecidos em atos normativos específicos expedidos pela direção do Sistema Único de Saúde;

ii) inclusão dos recursos financeiros transpostos e transferidos na Programação Anual de Saúde e na respectiva lei orçamentária anual, com indicação da nova categoria econômica a ser vinculada;

iii) ciência ao respectivo Conselho de Saúde.

Essas alterações orçamentário-financeiras, que somente podem ocorrer dentro do prazo da emergência sanitária, devem ainda ser objeto de prestação de contas no relatório anual de gestão e não poderão servir de parâmetro para o cálculo de futuros repasses do MS para esses entes federativos.

Nesse sentido, não tendo a Lei Complementar n° 172, de 2020, criado vedações específicas à utilização dos saldos pelos entes federativos, a Nota Informativa do Fundo Nacional de Saúde não poderia determinar que essas transferências e transposições não podem ser aplicadas aos saldos remanescentes decorrentes de contrato de repasse ou convênio.

A única hermenêutica para a interpretação da lei está na regra de que onde o legislador não distinguiu não é dado ao interprete fazê-lo. Essa regra de hermenêutica, utilizada pelos aplicadores das normas obrigatoriamente, não permite que se crie distinções que o legislador não fez. Desse modo, não é dado ao Fundo Nacional de Saúde pela Nota Informativa endereçada aos entes federativos municipais e estaduais, fazer distinção quanto à origem dos recursos transferidos ao SUS, sejam os obrigatórios, via fundo a fundo, seja os decorrentes de convênio para investimentos. Os saldos remanescentes dos fundos de saúde dos entes recebedores estão todos sob o alcance positivo da lei, vez que não há distinção legal quanto à forma do repasse ou da transferência federal para a sua aplicação.

Nesse sentido, a única hermenêutica cabível ao caso é a da amplitude da Lei Complementar n° 172 quanto ao uso dos saldos remanescentes na conta dos fundos municipais de saúde, sem distinção. Os requisitos para a sua utilização estão postos em suas disposições, conforme destacado nesta Nota Técnica, não cabendo a nenhum interprete restringir a intenção do legislador. Desse modo, os municípios podem fazer uso dos saldos remanescentes de seus fundos municipais de saúde, em acordo aos termos da lei complementar ora analisada.

04 de dezembro de 2020


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