Domingueira Nº 015 - Julho 2017

QUAL É A RELAÇÃO ENTRE A DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS E O FINANCIAMENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)?

Por Francisco R. Funcia

A “Dívida Ativa” pode ser caracterizada[1] como a inscrição contábil de créditos de natureza tributária e não tributária vencidos e não pagos na data da obrigação. Neste artigo, será enfatizada a dívida ativa tributária, decorrente de impostos, taxas e contribuições que não foram pagos pelos contribuintes, o que significa dizer, impactando negativamente a receita pública, que é o meio pelo qual se financiam as despesas públicas nas áreas da seguridade social (saúde, assistência e previdência social), educação, mobilidade urbana, enfim, as necessidades da população.

Desta forma, quando um tributo não é pago durante o ano em que foi lançado e cobrado, há uma redução da capacidade de financiamento das políticas públicas em geral tanto da União, como dos estados, Distrito Federal e municípios, pois:

a) o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre a Renda de Pessoa Física ou Jurídica (IRPF ou IRPJ) são os principais tributos federais. Quase 50% da arrecadação desses dois tributos formam o FPE (Fundo de Participação dos Estados) e o FPM (Fundo de Participação dos Municípios) e constituem transferências constitucionais obrigatórias e importantes componentes das receitas de muitos estados e da maioria dos municípios brasileiros.

b) esses tributos federais integram a base de cálculo da aplicação mínima federal em saúde e educação, bem como o FPE e o FPM integram as bases de cálculo para apurar os respectivos valores das aplicações mínimas em saúde e educação dos estados e municípios.

Depois de vencidos e não pagos até o final do ano em que houve o lançamento e a cobrança regular, esses e outros tributos federais, como a COFINS (Contribuição para o financiamento da Seguridade Social) e a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), passam a fazer parte da Dívida Ativa da União; quando pagos pelos contribuintes nessa condição de cobrança, quer de forma administrativa, quer de forma judicial (processo de execução fiscal), são registrados como receita da dívida ativa, que também integram a base de cálculo da aplicação mínima em saúde e educação na União, assim como as receitas da dívida ativa de tributos estaduais e municipais integram a base de aplicação mínima em saúde e educação dos estados e municípios.

Assim sendo, no caso da União:

a) em dezembro/2014, a dívida ativa (tributária e não tributária) totalizava aproximadamente R$ 1,4 trilhão[2] - algo em torno à arrecadação federal da receita primária naquele ano;

b) consta o registro na dívida ativa de 2,8 milhões de contribuintes com dívidas até R$ 20 mil[3], o que deveria ensejar um estudo do perfil dessas dívidas, por exemplo, para apurar se o custo da cobrança (principalmente judicial) e o custo para a manutenção de uma área estruturada para esse fim na administração pública é maior que aquele que será arrecadado a partir dessa cobrança – neste caso seria melhor encaminhar um projeto de lei ao Poder Legislativo para a remissão da dívida, instituto previsto na legislação tributária e que não exige compensação pela Lei de Responsabilidade Fiscal[4], de modo a permitir agilizar as cobranças dos grandes devedores;

c) a dívida ativa tributária não previdenciária com valores acima de R$ 2,0 bilhões totaliza aproximadamente R$ 228 bilhões para 51 contribuintes (pessoas físicas e jurídicas)[5], o que representa um valor médio de R$ 4,5 bilhões por contribuinte devedor;

d) a dívida ativa tributária não previdenciária dos 500 maiores devedores corresponde a aproximadamente R$ 588 bilhões[6], cujos valores individualizados são elevados (de R$ 419 milhões a R$ 27 bilhões);

e) se houvesse uma ação combinada entre o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, em parceria com o Ministério Público, para a cobrança desses contribuintes devedores, especialmente os de grande valor de dívida, sem anistiar multas e juros, mas agilizando a tramitação desses processos e aprovando uma lei que desse um prazo de 10 anos para pagar (120 meses), e desde que não houvesse mais atrasos dos tributos a vencer sob pena de interrupção do parcelamento e penhora imediata dos bens, haveria uma arrecadação adicional nesse período de cerca de R$ 59 bilhões em 2017 (adotando para fins de cálculo o valor dos 500 maiores devedores), que poderia ser assim distribuída: aproximadamente mais R$ 9 bilhões para o Ministério da Saúde, R$ 11 bilhões para o Ministério da Educação e R$ 39 bilhões para outras ações do governo federal. Considerando agora esses valores em relação ao total de R$ 1,4 trilhão a receber, trata-se de uma hipótese bastante plausível.

f) tais cifras evidenciam que não seria preciso aumentar a tributação sobre os combustíveis como ocorreu nesta semana, que terá um impacto direto sobre a inflação pelo efeito generalizado do aumento de preço de todos os produtos e serviços decorrente do aumento do frete e do transporte público e privado, cujo combustível representa uma grande participação no custo final. Em outros termos, ao aumentar a tributação sobre os combustíveis neste momento, o governo federal optou por penalizar todos os brasileiros, especialmente os de menor renda que gastam toda sua renda em consumo, porque não adotou ações efetivas para a cobrança da dívida ativa desde maio/2016, especialmente desses 500 maiores devedores.

Por isso, cobrar do Ministério da Fazenda ações para agilizar a cobrança da dívida ativa da União e denunciar "perdões a grandes devedores" que o governo federal está concedendo em processos administrativos, bem como denunciar a anistia de multas e juros que o Congresso Nacional quer aprovar ainda este ano para beneficiar os grandes contribuintes devedores em detrimento do interesse público, diz respeito sim ao financiamento do SUS (e das políticas sociais em geral) e, nessa perspectiva, deve ser objeto de mobilização de parte dos conselheiros nacionais, estaduais e municipais de saúde.

Essa mesma mobilização junto aos secretários estaduais e municipais de fazenda, de finanças e de assuntos jurídicos deveria ser realizada pelos conselheiros estaduais e municipais de saúde para a agilização da cobrança da dívida ativa dos tributos estaduais[7], como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e o IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores), e dos tributos municipais, como o IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) e ISS (Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza).

Por fim, é quase “lugar comum” associar “dívida ativa”, nas três esferas de governo, com programas de arrecadação (recentemente chamado de “REFIS”) que concedem anistia de multas e juros dessa dívida, que caracterizam uma espécie de renúncia de receita. Esses encargos moratórios representam o direito líquido e certo de cobrança como decorrência da inadimplência do contribuinte que, na data da obrigação, deixou o Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal sem recursos para financiar as despesas voltadas ao atendimento das necessidades da população.

Sob esta perspectiva, se a receita da dívida ativa arrecadada no final de um ano ficar abaixo dessa receita estimada na Lei Orçamentária desse ano, a “anistia” somente pode ser concedida se houver compensação por meio de aumento de alíquota ou base de cálculo de outros tributos, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal[8]. Além disso, a “anistia” repetida ano após ano reforça a cultura da inadimplência – torna-se vantajoso não pagar a obrigação tributária no vencimento e, depois, nos anos subsequentes, não ser cobrado os encargos moratórios, com claro desestímulo e injustiça ao contribuinte adimplente.

Esses repetidos “REFIS” com “anistia” cresceram na mesma proporção das dificuldades de caixa da União, dos estados, Distrito Federal e Municípios combinadas com a falta de planejamento vigente no setor público brasileiro: há uma forte tentação para o lançamento de campanhas de arrecadação da dívida ativa tributária, com a oferta de benefícios para a quitação de dívidas no curto prazo. Nessa perspectiva, predomina a “ótica de caixa” dos administradores públicos, colocando num segundo plano a obrigação tributária do contribuinte enquanto condição necessária para a adequada e regular capacidade de financiamento das ações governamentais para a garantia dos direitos de cidadania, não somente em relação à cobrança da dívida ativa, mas também dos tributos lançados e cobrados em cada exercício.

Portanto, para enfrentar o subfinanciamento do SUS, é preciso também cobrar dos gestores das finanças da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios uma postura muito mais firme no processo de arrecadação tributária: manutenção dos cadastros e da base de cálculo sempre atualizados, garantia das condições operacionais aos auditores e trabalhadores da área da receita e dívida ativa para a adoção da inteligência fiscal, entre outras, de modo a viabilizar a cobrança de forma permanente e ágil dos grandes contribuintes, e sem anistiar os encargos moratórios daqueles devedores que privaram (no tempo certo) a população dos recursos necessários para o atendimento das necessidades de saúde (dentre outras).

ANEXOS:

1. LEGISLAÇÃO BÁSICA EM SAÚDE PÚBLICA – SUS – SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – VERSÃO 22.7.2017 por José Adalberto Dazzi

Texto anexo de terceiro é de estrita responsabilidade de seu autor.

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[1] Conforme disposto nos parágrafos 1º ao 5º do artigo 39 da Lei 4320/64.
[2] Informação disponível em http://www.conjur.com.br/2015-out-14/fazenda-divulga-500-maiores-inscritos-divida-ativa-uniao (Acesso em 24/07/2017)
[3] Disponível em https://www2.pgfn.fazenda.gov.br/ecac/contribuinte/devedores/listaDevedores.jsf (Acesso em 24/07/2017)
[4] Conforme disposto no artigo 14, parágrafo 3º/II da Lei Complementar nº 101/2000.
[5] Disponível em https://www2.pgfn.fazenda.gov.br/ecac/contribuinte/devedores/listaDevedores.jsf (Acesso em 24/07/2017)
[6] Conforme apresentação de Mateus Magalhães, do INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC), realizada em 20 de julho de 2017, na reunião da Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde (COFIN/CNS).
[7] Lembrando que 25% da receita do ICMS e 50% do IPVA são transferidos pelos estados aos municípios, portanto, integram a receita que é base de cálculo para a apuração da aplicação mínima municipal em saúde. Considerando também as transferências do governo federal, em média, cerca de 70% das receitas disponíveis dos municípios são oriundas das transferências intergovernamentais, o que evidencia a fragilidade das finanças municipais.
[8] Conforme disposto nos parágrafos 1º ao 3º do artigo 14, da Lei Complementar 101/2000.