Apresentação

A Revista Domingueira da Saúde é uma publicação semanal do Instituto de Direito Sanitário - IDISA em homenagem ao Gilson Carvalho, o idealizador e editor durante mais de 15 anos da Domingueira da Saúde na qual encaminhava a mais de 10 mil pessoas informações e comentários a respeito do Sistema Único de Saúde e em especial de seu funcionamento e financiamento. Com a sua morte, o IDISA, do qual ele foi fundador e se manteve filiado durante toda a sua existência, com intensa participação, passou a cuidar da Domingueira hoje com mais de 15 mil eleitores e agora passa a ter o formato de uma Revista virtual. A Revista Domingueira continuará o propósito inicial de Gilson Carvalho de manter todos informados a respeito do funcionamento e financiamento e outros temas da saúde pública brasileira.

Editores Chefes
Áquilas Mendes
Francisco Funcia
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Conselho Editorial
Élida Graziane Pinto
Marcia Scatolin
Nelson Rodrigues dos Santos
Thiago Lopes Cardoso campos
Valéria Alpino Bigonha Salgado

ISSN 2525-8583



Domingueira Nº 02 - Janeiro 2018

MUDANÇA DO CRITÉRIO DE TRANSFERÊNCIA FINANCEIRA FUNDO A FUNDO A PARTIR DE 2018

Por Francisco R. Funcia


O objetivo desta “Nota” é contribuir com o debate a respeito do entendimento das mudanças dos blocos de financiamento das transferências fundo a fundo do Sistema Único de Saúde (SUS). Nos últimos dias de dezembro passado e nesses primeiros de dias de janeiro de 2018, muitos gestores, ex-gestores, trabalhadores e usuários do SUS têm manifestado posições um pouco diferentes a respeito das mudanças promovidas pela Portaria 3992/2017.

1 – DA METODOLOGIA DO PROCESSO E DA LEGALIDADE DA MUDANÇA PROMOVIDA PELA PORTARIA 3992, DE 27/12/2017, DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
Inicialmente, cabe ressaltar que esses entendimentos parcialmente diferenciados são reflexos da metodologia adotada pelo gestor federal do SUS e pela representação nacional dos gestores estaduais, distrital e municipais do SUS para definir as mudanças pactuadas no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), a saber, publicar nos últimos dias de 2017 sem debater e sem definir de forma participativa, com o conjunto de atores e movimentos sociais vinculados ao SUS, o conteúdo das mudanças trazidas pela Portaria 3992/2017. A participação da comunidade é um dos princípios constitucionais do SUS que, neste caso, não foi cumprido.

Essa mudança desrespeita à legislação do SUS, ao não submeter esse novo critério de transferência financeira fundo a fundo, que será comentado a seguir, para deliberação do Conselho Nacional de Saúde (como estabelece a Lei Complementar nº 141/2012) – e tempo não faltou para esse fim, pois o anúncio inicial ocorreu numa reunião da CIT do final de janeiro/2017, além da desconsideração para com as recomendações formais do Conselho Nacional de Saúde (em março e julho/2017, disponíveis no site do CNS) – entre as quais, o estabelecimento de um processo de transição dessa mudança, com medidas imediatas (criação de seis contas bancárias – “atenção básica”, “média e alta complexidade”, “assistência farmacêutica”, “vigilância em saúde”, “gestão do SUS” e “investimento”) e de curto prazo, como a promoção de um amplo debate sobre o tema com especialistas, usuários, trabalhadores e gestores do SUS, sob a coordenação do CNS, instância máxima (constitucional e legal) de deliberação do SUS para uma decisão dessa natureza.

2 - PORTARIA 3992/2017: CENÁRIO DAS MUDANÇAS PROPOSTAS
A Portaria 3992/2017 apresenta inicialmente a concepção constitucional do SUS, a saber, o caráter tripartite do financiamento (no Artigo 1º referente ao artigo 2º da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017):

Art. 2º O financiamento das ações e serviços públicos de saúde é de responsabilidade das três esferas de gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), observado o disposto na Constituição Federal, na Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e na Lei Orgânica da Saúde.

No contexto da crise da economia brasileira e do terceiro ano consecutivo de recessão, as receitas da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios ficaram bastante prejudicadas em termos reais, o que trouxe dificuldades de financiamento das políticas públicas. Mas, com os novos mandatários do governo federal a partir de maio de 2016, a política econômica neoliberal passou a dominar o conjunto das reformas constitucionais com o objetivo de cortar despesas primárias (para garantir o pagamento das despesas financeiras, como os juros da dívida pública), principalmente mediante a redução dos direitos sociais, com destaque para a Emenda Constitucional 95/2016 e a Reforma Trabalhista (incluindo aqui o irrisório aumento do salário mínimo para 2018), bem como o Projeto de Reforma da Previdência.

Desta forma, o papel dos gastos públicos (despesas primárias) como elemento ativo para a reversão da recessão econômica foi substituído por um conjunto de medidas que aprofundaram a crise econômica com o aumento do desemprego e queda de renda, consequência essa do que está sendo comemorado pelo atual governo e por boa parte da mídia e dos analistas de mercado como o “grande feito de 2017”: a inflação abaixo da meta. Na verdade, isso deveria ser motivo de recusa das contas federais pelo Tribunal de Contas da União e pelos Procuradores do Ministério Público de Contas da União, a saber, prejuízo ao interesse público: houve um grave erro de condução da política econômica, principalmente da monetária, que reduziu a inflação para além do necessário às custas do desemprego e da queda de renda de milhões de brasileiros para gerar benefício aos poucos milhares de rentistas (aqueles que ganham com os juros da dívida pública).

Desta forma, a EC 95/2016 representa uma grave ameaça aos gestores do SUS, porque terá início, a partir de 2018, um processo de redução de alocação de recursos federais para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde pelo início da vigência dessa regra constitucional do “piso/teto”, a saber: valor correspondente aos 15% da Receita Corrente Líquida da União de 2017 acrescido da variação de 3% do IPCA/IBGE (índice dos 12 meses encerrados em junho/2017) para determinação do piso/teto de 2018; o valor encontrado para 2018 será acrescido da variação do IPCA/IBGE (dos 12 meses que se encerrarão em junho/2018) para determinação do piso/teto de 2019 e, assim, sucessivamente até 2036. Considerando que o “mercado” está projetando a inflação de 2018 em 4% para 2018, e como a correção do mínimo para aplicação em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) em 2018 foi de 3%, bem como que a chamada “inflação da saúde” é mais elevada que a apurada pelo IPCA, haverá uma queda real do valor da aplicação em Ações e Serviços Públicos de Saúde em 2018. Além disso, com o crescimento populacional, a despesa ASPS per capita também cairá em termos reais. Sem contar a necessidade de financiamento para os incrementos de despesas públicas decorrentes da incorporação do progresso técnico e tecnológico do setor saúde
Considerando que 2/3 das despesas do Ministério da Saúde são transferências fundo a fundo para Estados, Distrito Federal e Municípios, o cenário anteriormente apresentado aponta claramente para a redução dessas despesas, o que impactará negativamente o financiamento do SUS nesses entes da Federação – que estarão diante dessas alternativas: aumentar a alocação de recursos próprios para o financiamento de ASPS (o que significa reduzir recursos de outras áreas sociais) ou reduzir o atendimento e/ou fechar serviços de saúde. Se adotada esta última hipótese, aumentaria as necessidades de saúde da população não atendidas e haveria o desgaste político dos gestores estaduais, distrital e municipais, enquanto o gestor federal reduziria o valor dos repasses fundo a fundo pelo descumprimento do pactuado pelos entes da Federação, em consonância com os objetivos da EC 95/2016.

Portanto, a flexibilização dos critérios de transferência financeira dos recursos fundo a fundo atende inicialmente os objetivos do gestor federal do SUS, que “lava as mãos” para os impactos negativos da EC 95/2016 para o financiamento do SUS, repassando integralmente a responsabilidade pelo não atendimento das necessidades de saúde da população para os gestores estaduais, distrital e municipais; e esses gestores defendem a flexibilização da utilização dos recursos financeiros como um meio para enfrentar o cenário econômico de crise descrito anteriormente, num movimento meramente pragmático de sobrevivência. É nesse contexto também que precisam ser contextualizadas as flexibilizações promovidas na Política Nacional de Atenção Básica e na Política Nacional de Saúde Mental – abandono parcial do caráter programático da gestão para a ascensão do pragmatismo.

Porém, os gestores estaduais, distrital e municipais de saúde precisam estar atentos para o real alcance dessa mudança trazida pela Portaria 3992/2017: trata-se de um novo critério apenas da transferência financeira fundo a fundo, mas está mantida a regra orçamentária dessa transferência (segundo a classificação das subfunções, das ações e da programação de trabalho estabelecida no Orçamento Geral da União, equivalentes aos seis blocos até então existentes também financeiramente), bem como está mantida a obrigatoriedade de cumprimento das ações e serviços pactuados financiados com recursos dessa transferência.

3 – PORTARIA 3922/2017: RESUMO COMENTADO
3.1) Foram criados dois blocos para as transferências financeiras fundo a fundo para Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 1º da Portaria 3992/2017 referente ao artigo 3º da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017):

Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com ações e serviços públicos de saúde, a serem repassados na modalidade fundo a fundo aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios serão organizados e transferidos na forma dos seguintes blocos de financiamento: I – Bloco de Custeio das Ações e Serviços Públicos de Saúde; e II – Bloco de Investimento na Rede de Serviços Públicos de Saúde.
Portanto, houve mudança de critério para as transferências financeiras fundo a fundo em desacordo com o estabelecido pela Lei Complementar 141/2012, pois tal mudança não foi submetida para análise e deliberação do Conselho Nacional de Saúde.

3.2) A movimentação financeira desses dois blocos deve ser feita em duas contas (uma para cada bloco) por meio de instituição financeira oficial nos termos do Decreto 7507/2011 (artigo 1º da Portaria 3992/2017):

§1º Os recursos que compõem cada Bloco de Financiamento serão transferidos, fundo a fundo, de forma regular e automática, em conta corrente específica e única para cada Bloco, mantidas em instituições financeiras oficiais federais e movimentadas conforme disposto no Decreto nº 7.507, de 27 de junho de 2011.

Essas duas contas bancárias devem ser do Banco do Brasil e/ou da Caixa Econômica Federal (o que será objeto também dos artigos posteriores que tratam das normas de operacionalização), bem como a movimentação financeira deve ser devidamente identificada conforme estabelece o Decreto 7507/2011.
3.3) A aplicação de recursos `pelos Estados, Distrito Federal e Municípios deve obedecer às seguintes regras (artigo 1º da Portaria 3992/2017):

§2º Os recursos que compõem cada Bloco de Financiamento devem ser aplicados em ações e serviços públicos de saúde relacionados ao próprio bloco, devendo ser observados: I – a vinculação dos recursos, ao final do exercício financeiro, com a finalidade definida em cada Programa de Trabalho do Orçamento Geral da União que deu origem aos repasses realizados; II – o estabelecido no Plano de Saúde e na Programação Anual do Estado, do Distrito Federal e do Município submetidos ao respectivo Conselho de Saúde; e III – o cumprimento do objeto e dos compromissos pactuados e/ou estabelecidos em atos normativos específicos expedidos pela direção do Sistema Único de Saúde – SUS em sua respectiva esfera de competência.
§3º A vinculação de que trata o inciso I do § 2º é válida até a aplicação integral dos recursos relacionados a cada Programa de Trabalho do Orçamento Geral da União que deu origem ao repasse, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorreu o ingresso no fundo de saúde do Estado, do Distrito Federal ou do Município.

As despesas estaduais, distrital e municipais com ASPS com os recursos oriundos das transferências financeiras fundo a fundo devem obedecer a classificação orçamentária (segundo as subfunções “atenção básica”, “assistência hospitalar e ambulatorial”, “suporte profilático e terapêutico”, “ vigilância epidemiológica”, “vigilância sanitária” e “alimentação e nutrição”) que o Fundo Nacional de Saúde utiliza para empenhar, liquidar e realizar essas transferências financeiras fundo a fundo nas contas bancárias dos blocos “custeio” e “investimento”, bem como devem cumprir o pactuado na CIT e nos atos do SUS, que devem fazer parte dos respectivos Planos de Saúde e Programações Anuais de Saúde.

3.4) A aplicação financeira dos saldos diários de caixa deve ser em fundos de curto prazo e sem risco, lastreados em títulos da dívida pública federal (artigo 1º da Portaria 3992/2017):

§4º Enquanto não forem investidos na sua finalidade, os recursos de que trata este artigo deverão ser automaticamente aplicados em fundos de aplicação financeira de curto prazo, lastreados em títulos da dívida pública federal, com resgates automáticos, observado o disposto no art. 1122.
§5º Os rendimentos das aplicações financeiras de que trata o § 4º serão obrigatoriamente aplicados na execução de ações e serviços públicos de saúde relacionados ao respectivo Bloco de Financiamento, estando sujeitos às mesmas finalidades, regras e condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos.

Assim sendo, a receita financeira dessas aplicações das sobras de caixa deve ser utilizada para o financiamento das mesmas despesas previstas para cada conta do respectivo bloco – custeio e capital.
3.5) A transferência financeira do Fundo Nacional de Saúde para os fundos estaduais, distrital e municipais de saúde, por meio das respectivas contas bancárias dos dois blocos, deve obedecer às seguintes exigências (artigo 1º da Portaria 3992/2017 referente ao artigo 4º da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017):

Art. 4º O repasse dos recursos de que trata o artigo 3º ao Estado, ao Distrito Federal e ao Município fica condicionado à: I – instituição e funcionamento do Conselho de Saúde, com composição paritária, na forma da legislação; II – instituição e funcionamento do Fundo de Saúde; III – previsão da ação e serviço público de saúde no Plano de Saúde e na Programação Anual, submetidos ao respectivo Conselho de Saúde; IV – apresentação do Relatório Anual de Gestão ao respectivo Conselho de Saúde; e V – alimentação e atualização regular dos sistemas de informações que compõem a base nacional de informações do SUS, consoante previsto em ato específico do Ministério da Saúde.

Os incisos III e IV do artigo 4º acima apresenta uma falha na regulamentação, pois não exige a comprovação das respectivas aprovações dos instrumentos citados pelos respectivos Conselhos de Saúde; a simples submissão a essas instâncias do SUS não caracteriza que houve a análise e deliberação pelo controle social, o que desrespeita a Lei Complementar 141/2012, a Lei 8142/90 e o princípio constitucional de participação da comunidade no SUS.

3.6) Além de obedecer à classificação das subfunções orçamentárias adotada pelo Fundo Nacional de Saúde para empenho, liquidação e pagamento dessa transferência financeira, bem como obedecer o que foi pactuado na CIT e nos atos normativos do SUS, os Estados, Distrito Federal e Municípios devem respeitar a classificação segundo os “elementos de despesa”, conforme segue (artigo 1º da Portaria 3992/2017 referente aos artigos 5º ao 8º da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017):

Art. 5º Os recursos financeiros referentes ao Bloco de Custeio de que trata o inciso I do caput do art. 3º serão transferidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios em conta corrente única e destinar-se-ão: I – à manutenção da prestação das ações e serviços públicos de saúde; e II – ao funcionamento dos órgãos e estabelecimentos responsáveis pela implementação das ações e serviços públicos de saúde.
Parágrafo único. Fica vedada a utilização de recursos financeiros referentes ao Bloco de Custeio para o pagamento de: I – servidores inativos; II – servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para desempenhar funções relacionadas aos serviços previstos no respectivo Plano de Saúde; III – gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços previstos no respectivo Plano de Saúde; IV – pagamento de assessorias ou consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao quadro do próprio Município ou do Estado; e V – obras de construções novas, bem como de ampliações e adequações de imóveis já existentes, ainda que utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.” (NR)
Art. 6º Os recursos financeiros referentes ao Bloco de Investimento na Rede de Serviços de Saúde de que trata o inciso II do caput do art. 3º serão transferidos em conta corrente única, aplicados conforme definido no ato normativo que lhe deu origem, e destinar-se-ão, exclusivamente, à: I – aquisição de equipamentos voltados para a realização de ações e serviços públicos de saúde; II – obras de construções novas utilizadas para a realização de ações e serviços públicos de saúde; e II – obras de reforma e/ou adequações de imóveis já existentes utilizados para a realização de ações e serviços públicos de saúde.
Parágrafo único. Fica vedada a utilização de recursos financeiros referentes ao Bloco de Investimento em órgãos e unidades voltados, exclusivamente, à realização de atividades administrativas.
Art. 7º Os recursos federais provenientes de acordos de empréstimos internacionais serão transferidos conforme definido em seus atos normativos, devendo ser movimentados em conta corrente específica, respeitadas as normas estabelecidas em cada acordo firmado.
“Art. 8º Os recursos que compõem cada Bloco de Financiamento poderão ser acrescidos de recursos específicos: I – pactuados na Comissão Intergestores Tripartite – CIT; e/ou II – para atender a situações emergenciais ou de riscos sanitários e epidemiológicos.
Parágrafo único. Os recursos de que trata o caput devem ser aplicados em conformidade com o respectivo ato normativo.

Especificamente, os artigos 6º e 7º citados enfatizam a priorização do financiamento de atividades finalísticas em relação às chamadas atividades “meio” (ou administrativas), além das demais exigências anteriormente comentadas de cumprimento da classificação orçamentária adotada pelo Fundo Nacional de Saúde e do pactuado na CIT para a realização das despesas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios oriundas dessas transferências fundo a fundo nas duas contas bancárias. Além disso, novas contas bancárias poderão ser criadas para recursos oriundos de termos de convênios e parcerias internacionais, bem como de outras pactuações que vierem a ser firmadas na CIT, inclusive para ações emergenciais de saúde (conforme os artigos 7º e 8º citados).

3.7) Os artigos a seguir apresentados tratam das normas de operacionalização (artigo 1º da Portaria 3992/2017 referente aos artigos 1121 ao 1128, 1147, 1148, 1150 e 1154 da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017):

CAPÍTULO I DA OPERACIONALIZAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS FEDERAIS AOS ESTADOS, AO DISTRITO FEDERAL E AOS MUNICÍPIOS, A SEREM REPASSADOS DE FORMA AUTOMÁTICA, SOB A MODALIDADE FUNDO A FUNDO, EM CONTA CORRENTE ÚNICA PARA CADA BLOCO DE FINANCIAMENTO
Art. 1121. Ficam definidas as orientações para operacionalização das transferências de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a serem repassados de forma automática, sob a modalidade fundo a fundo, em conta corrente única para cada Bloco de Financiamento de que trata esta Portaria.
Art. 1122. As contas correntes únicas dos Blocos de Financiamento para operacionalização das transferências de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios serão abertas pelo Ministério da Saúde, por meio da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS, por processo automático, para os Blocos de Financiamento de que trata o art. 3º, exclusivamente, nas seguintes instituições financeiras oficiais federais:
I – Banco do Brasil S/A; e II – Caixa Econômica Federal.
§1º A Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS deverá firmar acordos de cooperação com as instituições financeiras oficiais federais de que trata este artigo, para estabelecer as regras de operacionalização.
§2º Cabe aos gestores dos fundos de saúde dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal beneficiários dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde: I – efetuar os registros necessários para regularização das contas correntes junto às instituições financeiras oficiais federais em até cinco dias úteis após sua abertura pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS; e II – definir se os recursos deverão ser mantidos em aplicação financeira de curto prazo, lastreados em títulos da dívida pública federal, com resgates automáticos, prevista no § 4º do art. 3º, ou se serão transferidos para caderneta de poupança.
Art. 1123. A Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS somente abrirá contas correntes, nas instituições financeiras de que trata o art. 1122, vinculadas ao Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica -CNPJ próprio do respectivo fundo de saúde, nos termos das normas editadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Art. 1124. Os recursos federais provenientes de acordos de empréstimos internacionais serão movimentados por meio de contas correntes específicas, observado o disposto no art. 7º.
Art. 1125. Os recursos financeiros relativos às ações vinculadas a cada Bloco de Financiamento serão transferidos aos Estados, Distrito Federal e Municípios conforme cronograma de desembolso do Fundo Nacional de Saúde, obedecida a programação financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.
Art. 1126. A solicitação de alteração do domicílio bancário pelo gestor de saúde deverá ser feita por meio de encaminhamento de expediente ao Diretor-Executivo do Fundo Nacional de Saúde, caso em que o novo domicílio bancário deve ser mantido por, no mínimo, um ano.
Art. 1127. As regras de formação da nomenclatura das contas correntes serão definidas em ato específico do Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS.
Art. 1128. A Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS poderá expedir normas e orientações complementares para a operacionalização das transferências de recursos federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a serem repassados de forma automática, sob a modalidade fundo a fundo.
Art. 1147. Sem prejuízo de outras formas de controle realizadas pelo Ministério da Saúde, a comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde aos fundos de saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios far-se-á, para o Ministério da Saúde, por meio do Relatório de Gestão, que deve ser elaborado anualmente e submetido ao respectivo Conselho de Saúde.
Parágrafo único. A regulamentação do Relatório de Gestão encontra-se na Portaria de Consolidação nº 1/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, que trata da consolidação das normas sobre direitos e deveres dos usuários da saúde, da organização e do funcionamento do Sistema Único de Saúde.
“Art. 1148. Os órgãos e entidades finalísticos responsáveis pela gestão técnica das políticas de saúde e os órgãos responsáveis pelo monitoramento, regulação, controle e avaliação dessas políticas devem acompanhar a aplicação dos recursos financeiros transferidos fundo a fundo e proceder à análise dos Relatórios de Gestão, com vista a identificar informações que possam subsidiar o aprimoramento das políticas de saúde e a tomada de decisões na sua área de competência. Parágrafo único. Sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos de controle interno e externo e do disposto no Decreto nº 1.651, de 28 de setembro de 1995, sempre que constatadas irregularidades, os órgãos e entidades de que trata o caput devem indicar a realização de auditoria e fiscalização específica pelo componente federal do Sistema Nacional de Auditoria – SNA que, sempre que possível, deverá atuar de maneira integrada com os demais componentes.
Art. 1150. Para fins de transparência, registro de série histórica e monitoramento, bem como em observância ao disposto no inciso VII do caput do art. 5º do Decreto nº 3.964, de 10 de outubro de 2001, a Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS/SE/MS divulgará, em seu sítio eletrônico, as informações sobre as transferências de recursos federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o custeio e investimento de ações e serviços públicos de saúde, organizando-as e identificando-as por grupos relacionados ao nível de atenção ou à área de atuação, tais como: I – Custeio das Ações e Serviços Públicos de Saúde: a) Atenção Básica; b) Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; c) Assistência Farmacêutica; d) Vigilância em Saúde; e e) Gestão do SUS; e II – Investimento na Rede de Serviços Públicos de Saúde: a) Atenção Básica b) Atenção Especializada c) Vigilância em Saúde; d) Gestão e desenvolvimento de tecnologias em Saúde no SUS; e e) Gestão do SUS.
§ 1º O Ministério da Saúde poderá estabelecer formas complementares de organização e identificação das informações sobre as transferências de recursos federais, com vistas ao monitoramento de programas, projetos e estratégias específicos relacionados à política de saúde.
§2º As formas complementares de organização e identificação a que se refere o § 1º não ensejarão, em hipótese alguma, necessidade de identificação, nos orçamentos dos Municípios, Estados e Distrito Federal, de Programas de Trabalho mais específicos que aqueles existentes no Orçamento Geral da União que deram origem ao repasse.
Art. 1154. O Órgão Setorial do Sistema Federal de Planejamento e Orçamento divulgará, anualmente, em ato específico, o detalhamento dos Programas de Trabalho das dotações orçamentárias consignadas ao Ministério da Saúde que serão onerados pelas transferências de recursos federais referentes a cada Bloco de Financiamento.

Essas normas repetem e/ou detalham aspectos comentados nos artigos anteriores, mas alguns destaques são necessários:

3.7.1) Os Fundos Estaduais, Distrital e Municipais de Saúde devem cumprir as normas estabelecidas pelo Fundo Nacional de Saúde para a abertura das duas contas bancárias no Banco do Brasil e/ou na Caixa Econômica Federal, inclusive quanto à nomenclatura;
3.7.2) O §1º do artigo 1º da Portaria 3992/2017 estabelece que “os recursos que compõem cada Bloco de Financiamento serão transferidos, fundo a fundo, de forma regular e automática”, mas o artigo 1125 condiciona essa “forma regular e automática” ao “cronograma de desembolso do Fundo Nacional de Saúde, obedecida a programação financeira da Secretaria do Tesouro Nacional”. Em outros termos, a área econômica do governo federal não disponibiliza para o Fundo Nacional de Saúde os recursos financeiros correspondentes ao mínimo constitucionalmente estabelecido para a realização das suas despesas enquanto “unidade orçamentária e gestora” (conforme determina o artigo 14 da Lei Complementar 141/2012).
3.7.3) A comprovação da aplicação dos recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde nos termos da classificação orçamentária, da pactuação na CIT e dos atos normativos do SUS referentes a essas transferências, bem como segundo a LC 141/2012 (que define o que são e o que não são ASPS), pelos gestores estaduais, distrital e municipais deverá ser feita por meio dos Relatórios de Gestão, conforme parágrafo único do artigo 1147, que reitera a norma fixada na LC 141/2012. Sobre isto, a regulamentação é falha ao não obrigar também o acompanhamento parcial do cumprimento dessa aplicação por meio dos Relatórios de Prestação de Contas do 1º e 2º Quadrimestres estabelecidos pela LC 141/2012 – afinal, os gestores deverão ter um controle interno rigoroso para garantir que o fluxo financeiro das despesas realizadas por meio de duas contas bancárias (uma para cada bloco) seja compatível com as vinculações e classificações orçamentárias dessas despesas conforme a transferência financeira realizada pelo Fundo Nacional de Saúde, bem como em cumprimento ao pactuado na CIT e nos atos do SUS, sob pena de desvio de finalidade na aplicação do recurso.

Para finalizar, em outros termos, não basta apenas o gestor estadual, distrital e municipal empenhar de forma correta a despesa com ASPS, mas é preciso também aplicar financeiramente o recurso empenhado nas respectivas subfunções segundo os diferentes vínculos e detalhamentos estabelecidos nas pactuações na CIT e nos atos do SUS (por exemplo, comprovar a oferta e utilização de “x” leitos de maternidade, de “y” equipes de saúde da família, etc.). É muito importante que exista uma articulação entre o Conselho Nacional de Saúde com o Fundo Nacional de Saúde nesse acompanhamento (o artigo 1150 acima possibilita essa articulação, inclusive quanto ao acompanhamento segundo os seis blocos de financiamento até então existentes), bem como entre o Conselho Nacional de Saúde e os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Saúde, pelo menos quadrimestralmente e quando da análise do Relatório Anual de Gestão. Além disso, é muito importante também que o Conselho Nacional de Saúde cobre regularmente das áreas técnicas do Ministério da Saúde informações referentes “a aplicação dos recursos financeiros transferidos fundo a fundo e proceder à análise dos Relatórios de Gestão” (conforme estabelece o artigo 1148 acima citado) por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Entendemos que, no atual contexto de “exceção” do país, não é recomendável promover mudanças, como estas trazidas pela Portaria 3992/2017 do Ministério da Saúde. Por isso, é importante destacar os riscos assinalados dessa flexibilização das transferências financeiras fundo a fundo, especialmente no contexto da EC 95/2016, em que o gestor federal terá como argumento “os gestores estaduais, distrital e municipais têm autonomia para usar o recurso fundo a fundo” para se eximir de responsabilidade no atendimento às necessidades de saúde da população; ou, também, o risco de que a maioria de Governadores e Prefeitos, em conjunto com os respectivos secretários de planejamento e finanças e/ou fazenda, submeta os secretários de saúde às decisões políticas e pragmáticas da chamada “Administração Superior” na utilização dos recursos do SUS - antes, por exemplo, o secretário de saúde tinha o forte argumento de que não poderia utilizar o recurso da conta bancária vinculada ao Bloco Atenção Básica para pagar despesas referentes ao Bloco de Média e Alta Complexidade; e agora? Se resistir será exonerado...

Mas, a manutenção das regras orçamentárias e do que foi pactuado na CIT para a utilização dos recursos nessa Portaria 3992/2017 ainda representa uma possibilidade de que sejam respeitadas as diretrizes estabelecidas na 15ª Conferência Nacional de Saúde realizada segundo os princípios do planejamento ascendente da LC 141/2012 e, para tanto, é necessário que os Conselhos de Saúde aprimorem os instrumentos de fiscalização, monitoramento e avaliação da execução das despesas com ASPS conforme as deliberações do controle social nas três esferas de governo. É importante ressaltar que planejamento integrado e ascendente não significa que o Plano Nacional de Saúde deva ser o resultado da soma de mais de 5570 planos municipais de saúde com 27 planos estaduais de saúde, fragmentados, mas sim que o movimento dialético seja respeitado tal qual foi na 15ª Conferência Nacional de Saúde (realizada em dezembro/2015) na elaboração do Plano Nacional de Saúde 2016-2019 e aprimorado na realização da 16ª (8ª+8) Conferência Nacional de Saúde em 2019, cujo lançamento oficial ocorreu na reunião de dezembro/2017 do Conselho Nacional de Saúde.


Francisco R. Funcia, Economista e Mestre em Economia Política pela PUC-SP





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