Domingueira Nº 06 - Fevereiro 2019

NOTA PRELIMINAR SOBRE A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE EM 2018: CONFIRMAÇÃO DO PREJUÍZO DA EC 95/2016 PARA O FINANCIAMENTO DO SUS

Por Francisco R. Funcia

O objetivo da presente nota é apresentar, em caráter preliminar e sintético, a análise da execução orçamentária e financeira de 2018 do Ministério da Saúde.

A execução orçamentária e financeira do Ministério da Saúde em 2018 confirma o que vários especialistas comprometidos com o aprimoramento do Sistema Único de Saúde (SUS) têm demonstrado desde os primeiros debates travados quando do encaminhamento da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) em junho de 2016 pelo Presidente da República (Michel Temer) e pelo Ministro da Fazenda (Henrique Meirelles): a EC 95/2016 (promulgada em dezembro de 2016, depois de tramitar no Congresso Nacional como PEC 241 e PEC 55) aprofunda o processo de subfinanciamento crônico do SUS, gerando um desfinanciamento – retira recursos que já são insuficientes para o atendimento das necessidades de saúde da população. De um lado, houve redução do piso federal para as despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) com a mudança de regra da EC 95/2016 (está congelado nos níveis do valor do piso de 2017); de outro lado, houve restrição financeira para a liquidação e pagamento de despesas empenhadas por causa do teto de despesas primárias nos níveis dos pagamentos realizados em 2016 estabelecido para o conjunto dos ministérios.

Os valores empenhados em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) em 2018 foram cerca de 1,9% superior aos de 2017 (respectivamente, R$ 116,8 bilhões e R$ 114,7 bilhões, já descontados os valores das compensações parciais de restos a pagar cancelados admitidas pelo parecer da Advocacia Geral da União, nos termos da interpretação da Lei Complementar 141/2012 para além do que consta explicitamente no texto legal), enquanto a variação do IPCA de 2018 foi de 3,75%; portanto, os valores das despesas ASPS empenhadas em saúde teve queda real em 2018.
Considerando os percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL) correspondentes às despesas ASPS empenhadas em anos anteriores, as perdas para o financiamento do SUS são inequívocas a partir da análise dos dados apresentados na Tabela 1. O período de análise adotado como parâmetro para a construção dos cenários pode ser justificado por abranger a situação existente no período de três anos compreendido do ano imediatamente anterior ao imediatamente posterior da promulgação da EC 95/2016.

Tabela 1
Despesas ASPS do Ministério da Saúde: comparação entre o valor do empenho apurado em 2018 e os valores dos cenários de empenho de 2018 com base nos percentuais da RCL empenhados nos anos de 2015 a 2017

Fonte: Elaboração do autor; adaptado de Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional (Relatório Resumido da Execução Orçamentária – 6º Bimestre de 2018 – e Demonstrativo da Receita Corrente Líquida – Dezembro de 2018), Ministério da Saúde/SIOPS (Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde) e Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (Relatórios de Gestão 2015 a 2017 do Ministério da Saúde).

As perdas de recursos para o SUS em 2018 foram de R$ 2,640 bilhões, R$ 3,694 bilhões e R$ 10,197 bilhões quando comparadas aos percentuais de RCL empenhados respectivamente em 2015, 2016 e 2017. Em outros termos, mantidos quaisquer desses percentuais da RCL em 2018, os valores das despesas empenhadas ASPS seriam maiores que a apurada – visto que esses percentuais já foram verificados no passado, a não adoção representa perda de recursos para o SUS.

Além disso, a restrição financeira imposta ao conjunto dos ministérios pelo teto de despesas primárias nos níveis dos valores pagos em 2016 interfere na disponibilidade de recursos para a liquidação e pagamento de despesas do Ministério da Saúde – para que houvesse recorde nos pagamentos de restos a pagar, os empenhos a pagar do ano de despesas ASPS no encerramento de 2018 continuaram elevados (R$ 11,768 bilhões, o que representou cerca de 10% dos valores empenhados) em comparação aos valores observados até 2016. Dentre os itens de despesas classificados conforme metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, cujos níveis de liquidação de despesa foram considerados inaceitáveis na execução do Fundo Nacional de Saúde, destacam-se: “Vacinas e Vacinação”, “Reestruturação dos Hospitais Universitários”, “Fomento à Pesquisa, Ciência e Tecnologia”, “PROESF – Programa de Estruturação da Saúde da Família”, “Aquisição e Distribuição de Medicamentos Estratégicos”, “Ações de Vigilância Epidemiológica”, “Atenção à Saúde da Mulher, Criança, Adolescente e Jovem”.

A execução financeira dos restos a pagar em 2018 não impediu que o saldo a pagar em 31/12/2018 fosse de R$ 7,5 bilhões, sendo que o valor cancelado (R$ 1,9 bilhão) representou um recorde em comparação aos anos anteriores. Do total do saldo a pagar de R$ 7,5 bilhões, 43% corresponde ao exercício de 2017 e 57% ao período de 2003 a 2016. Quanto mais antigos os restos a pagar e quanto maiores os valores anualmente inscritos e reinscritos em restos a pagar, mais inviável a execução financeira em exercícios futuros, no contexto do teto das despesas primárias da EC 95/2016 – para aumentar a disponibilidade financeira para o pagamento dos restos a pagar, a tendência é reduzir essa disponibilidade para o pagamento das despesas empenhadas no exercício (e vice-versa). Nos termos da Dra. Elida Graziane Pinto (do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo), o crescimento do estoque de restos a pagar do Ministério da Saúde levou a um novo patamar (acima de R$ 20 bilhões) a partir de 2017 que caracteriza a “precatorização”, mas sem os juros compensatórios e moratórios e a atualização monetária que os credores de precatórios judiciais têm direito – no caso dos restos a pagar, os “credores” seriam os mais de 200 milhões de brasileiros que ficaram (e ainda estão) privados de parte dos serviços de saúde nos anos em que os empenhos foram realizados.

Como justificar que o governo federal tem alocado anualmente uma proporção menor de receitas resultantes de tributos pagos pela população para o atendimento das necessidades de saúde? Por que o governo federal não explica para a população que não há insuficiência de recursos para o financiamento do SUS, mas sim uma decisão política de alocar anualmente uma proporção menor da arrecadação federal para esse fim? Até quando a população será prejudicada com a política de ajuste fiscal que retira recursos de todas as áreas sociais, inclusive da saúde, em prejuízo de mais de 200 milhões de brasileiros, para retomar o resultado primário superavitário para o pagamento de juros e amortização da dívida pública, em benefício de uma pequena parcela da população detentora de títulos da dívida pública? Até quando o interesse particular prevalecerá sobre o interesse público? Por que a equipe econômica do governo federal não abre o debate com a sociedade sobre outras formas de ajuste fiscal, que não retire da população o direito à vida?

É preciso resgatar o espírito progressista que norteou a elaboração da Constituição Federal de 1988, para impedir o avanço de um modelo econômico ultraneoliberal do atual governo recém-empossado, que retira recursos alocados para o financiamento de políticas sociais, inclusive da saúde, para beneficiar uma parcela minoritária da população rentista, cujo rendimento oriundo dos juros pagos pelo governo federal é resultado direto do sofrimento de quase toda a população diante da redução de serviços públicos prestados e, consequentemente, do descumprimento governamental de garantir os direitos de cidadania inscritos na Constituição Federal de 1988.

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Francisco R. Funcia, Economista e Mestre em Economia Política pela PUC-SP.

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