Domingueira Nº 09 - Março 2019

A EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016 REDUZ RECURSOS PARA O FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS, EM ESPECIAL DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)

Por Conselho Nacional de Saúde

O Conselho Nacional de Saúde (CNS) realizará a 16ª (8ª+8) Conferência Nacional de Saúde no período de 04 a 07 de agosto de 2019. Um dos eixos dessa conferência é o “Financiamento”, tema de preocupação histórica porque o SUS padece de um processo de subfinanciamento crônico desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, conhecida como “Constituição-Cidadã”, que instituiu a seguridade social e, desde então, a saúde passou a ser considerada de “relevância pública” (artigo 197) e, no artigo 196, está assim definida: “A saúde é direito de todos e dever do Estado,garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

Além do acesso universal e gratuito estabelecido pela Constituição Federal, o artigo 198 estabelece outras diretrizes para a organização e funcionamento do SUS: “I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços
assistenciais; e III - participação da comunidade”.

A regulamentação do conjunto dos dispositivos constitucionais referentes ao SUS estão presentes na Lei 8080/90, na Lei 8142/90 (que, do ponto de vista institucional,estabelece a diretriz constitucional de “participação da comunidade” por meio dos Conselhos de Saúde e as Conferências de Saúde como instâncias máximas de
deliberação do SUS nas três esferas de governo, composta por usuários,trabalhadores do SUS e gestores/prestadores do SUS).

O problema do subfinanciamento crônico do SUS foi analisado por vários autores,como por exemplo, em Marques, Piola e Roa (2016), bem como os efeitos negativos da EC 95/2016 foram quantificados em recentes estudos, como por exemplo, em Vieira e Rodrigo (2016), cujas cifras indicam perdas acumuladas de 2017 a 2036 de
R$ 162 bilhões a R$ 400 bilhões (conforme projeção anual do PIB de 1,0% e 2,0% respectivamente), e em Funcia e Ocke-Reis (2018), cujas cifras indicam perdas acumuladas superiores a R$ 100 bilhões a preços de 2015 projetadas a partir do cenário contrafactual (se as regras da EC 95 estivessem em vigor no período de 2001 a 2015 em comparação aos valores efetivamente empenhados nesse período).

Nesse contexto, o Conselho Nacional de Saúde tem lutado para que o seu caráter deliberativo, expresso nas resoluções e recomendações aprovadas ao longo desses mais de 30 anos de vigência do SUS, seja respeitado pelos gestores/prestadores quando do planejamento ascendente e da proposição das políticas de saúde, bem como das ações e serviços públicos de saúde prestados para a população, inclusive no que se refere aos aspectos econômicos e financeiros conforme destacado pela Lei 8142/90. Uma das iniciativas coordenadas pelo CNS foi a elaboração e entrega do Projeto de Lei de Iniciativa Popular (PLP 321/2013), conhecido como “Saúde + 10”,
que recebeu mais de 2,2 milhões de assinaturas auditadas, que estabelecia o piso federal da saúde em 10% das Receitas Correntes Brutas. Outra iniciativa está em andamento: o abaixo assinado em apoio à Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)5568, pela inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 95/2016 (conforme
http://conselho.saude.gov.br/ultimas_noticias/2017/08ago01_abaixoAssinadoEC95.html).

A respeito da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 95/2016,especialmente no que se refere ao princípio da vedação do retrocesso, à luz da redução do piso federal do SUS, Graziane Pinto (2017) destaca que a “concessão da medida cautelar na ADI 5.595 pelo ministro Ricardo Lewandowski, no dia 31 de agosto, trouxe sopro de esperança, a operar como um farol interpretativo que tem sinalizado tons irradiantes de luz para o controle jurídico do ciclo orçamentário”. Funcia e Santos (2019) refletiram sobre a importância do adequado financiamento
para a garantia do direito constitucional à saúde: “É bom lembrar que Platão definia a matemática como a ciência da quantidade, corroborando o entendimento de que não se pode admitir teorias jurídicas (contemplação) sobre direitos que custam (realidade) sem apreciar o seu financiamento; sem o necessário exame do direito à luz da
realidade de seus custos x quantidade x necessidades, certamente ele será falho. Direitos prestacionais têm custos e por isso a essência de sua efetividade é a garantia de recursos financeiros para o seu financiamento, sem o que nem mesmo a gestão (se má ou boa) pode ser considerada”

Nessa perspectiva, objetivo deste documento é destacar os efeitos negativos da Emenda Constitucional (EC) 95/2016 que, ao retirar recursos federais para o financiamento do SUS, dentre outras áreas, para realizar um ajuste fiscal visando o superávit primário para o pagamento dos juros da dívida pública, prejudicam não
exclusivamente o Ministério da Saúde, mas também o financiamento do SUS nos Estados e Municípios (visto que cerca de 2/3 das ações de custeio e investimento realizadas pelo Ministério da Saúde são destinadas para transferências aos Estados, Distrito Federal e Municípios), transformando com isso o crônico e histórico
subfinanciamento em desfinanciamento do SUS.

Desde quando a proposta de emenda constitucional (PEC) foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo (em junho de 2016, cuja tramitação ocorreu como PEC 241 na Câmara dos Deputados e PEC 55 no Senado Federal), o CNS e entidades da sociedade civil têm alertado e apresentado estudos sobre os efeitos negativos das regras da EC 95/2016 para o financiamento das políticas sociais. No caso da saúde, são dois efeitos negativos:

a) a mudança da regra do piso federal (desvinculação em relação à receita corrente líquida anual na proporção de 15%, que valeu para 2016 e 2017) congelou o parâmetro de aplicação mínima no valor monetário correspondente
a 15% da receita corrente líquida (RCL) de 2017, atualizado anualmente tão somente pela variação do IPCA/IBGE, até 2036, como se não houvesse crescimento demográfico e envelhecimento da população nesse período que,
aliado ao desenvolvimento tecnológico de medicamentos e equipamentos,demandam gastos acima da inflação medida pelo IPCA; e
b) a nova regra do “teto” de despesas primárias total (mas, “sem teto” para as financeiras, como por exemplo, para o pagamento de juros da dívida pública), baseada na atualização dos valores pagos em 2016 pela variação anual do IPCA/IBGE até 2036, penalizou a saúde em 2017 e 2018, considerando os elevados valores de empenhos a pagar acumulados no final desses exercícios,com a consequente expansão dos valores dos restos a pagar inscritos e reinscritos (a quase totalidade não processados, ou seja, despesas não liquidadas), que nos últimos dois anos atingiu aproximadamente a casa dos R$20 bilhões, contra os R$ 14 bilhões que vigoravam antes da promulgação da EC 95/2016 (portanto, um aumento de 50%). Como se sabe, a ampliação dos restos a pagar não processados indica que as ações e serviços de saúde representam despesas empenhadas, mas que não foram efetivadas para o atendimento às necessidades de saúde população.

Os gráficos e tabelas a seguir foram extraídos de diversos estudos e publicações técnicas, inclusive realizados pela consultoria técnica deste CNS, que comprovam e quantificam as perdas do financiamento federal do SUS principalmente a partir da EC 95/2016, dentre os quais destacamos: A receita federal cresce, mas o orçamento da
saúde cai. O que fazer? Revogar a EC 95/2016 e Aprovar a PEC 01-D/2015 com revisão do ajuste fiscal (disponível em http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n02-janeiro-2019),

A Tabela 1 evidencia a queda da proporção da receita corrente líquida destinada ao SUS após a EC 95Q2016, tanto em relação ao piso federal, como em relação ao empenho. Os gráficos 1 e 2 ilustram essa queda.

A Tabela 2 quantifica a redução do piso federal do SUS a partir de 2018 pelas novas regras EC 95/2016, tomando como referência 15% da receita corrente líquida que vigorou somente nos anos de 2016 e 2017: R$ 4,3 bilhões em 2019 e R$ 9,7 bilhões em 2019 (cálculo realizado com base nos valores da Receita Corrente Líquida 2019 da União estimada na Lei Orçamentária 2019.

A Tabela 3 evidencia as perdas para o financiamento do SUS sob uma outra perspectiva, a saber: conforme Funcia (2019), comparado ao empenho efetivamente realizado em 2018, se fossem mantidos nesse ano os valores das despesas empenhadas segundo os percentuais da Receita Corrente Líquida verificados em 2015, 2016 e 2017, as perdas em 2018 foram de R$ 2,6 bilhões, R$ 3,7 bilhões e R$10,2 bilhões, respectivamente, conforme o parâmetro adotado.

Uma das áreas afetadas pela redução de recursos é a Atenção Básica. Mendes (2019) alerta para uma das consequências negativas da EC 95/2016: “Para se ter uma ideia desse problemático financiamento, os recursos financeiros federais transferidos para a Atenção Básica foram de R$ 21,6 bilhões em 2017, contra R$ 20,6
bilhões em 2016, o que representou um crescimento nominal de 2,88%, abaixo do crescimento anual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo –IPCA, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –IBGE de 2,95%. Essa diminuição já foi constatada entre 2014 a 2016, quando o montante de recursos federais transferidos à Atenção Básica reduziu em 8,2%.6 Assim, a Emenda Constitucional –EC 95/2016, que congelou o gasto público para os próximos 20 anos, indicou constrangimentos para a saúde da população já no primeiro ano de sua vigência”.

Para finalizar, o Conselho Nacional de Saúde aprovou várias propostas nos últimos dois anos para reverter os efeitos negativos da Emenda Constitucional 95/2016 para o financiamento do SUS:
a) Revogar a Emenda Constitucional 95/2016, especialmente os seus dispositivos que diminuem os pisos federais da saúde e da educação, bem como o financiamento da seguridade social.
b) Apoiar a tramitação da PEC 01/D de 2015, que foi aprovada em 1º turno na Câmara dos Deputados em abril de 2016, que aloca de forma escalonada (em sete anos) 19,4% da receita corrente líquida como piso federal do SUS (que expressa de forma similar as bases do Projeto de Iniciativa Popular “Saúde + 10”).
c) Destinar os recursos adicionais para o financiamento do SUS para a mudança do modelo de atenção à saúde que estabeleça a atenção básica como a ordenadora de toda a rede de cuidados da saúde da população, bem como
para a valorização dos servidores públicos de saúde e para o fortalecimento da rede própria de unidades de saúde federais, estaduais e municipais.
d) Instituir a Contribuição sobre Grandes Transações Financeiras e a tributação sobre grandes fortunas para o financiamento da seguridade social, com rateio específico para a saúde, bem como aumentar as alíquotas da tributação sobre bebidas açucaradas, álcool, tabaco, motocicletas, como meio de fortalecer as fontes de financiamento exclusivas da seguridade social, e do SUS em particular.
e) Reduzir a renúncia de receita (gasto tributário) atualmente estimada em cerca de R$ 400 bilhões, por meio de uma avaliação do efetivo cumprimento das contrapartidas legalmente estabelecidas para a sociedade por parte dos
beneficiários das renúncias, bem como rever a isenção concedida no imposto de renda sobre os rendimentos das pessoas físicas oriundas de dividendos.

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Referências Bibliográficas
FUNCIA, Francisco R. A receita federal cresce, mas o orçamento da saúde cai. O que fazer? Revogar a EC 95/2016 e Aprovar a PEC 01-D/2015 com revisão do ajuste fiscal. Revista Domingueira da Saúde, nº 02/2019. Campinas: IDISA – Instituto de Direito Sanitário, 2019 (disponível em http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n02-janeiro-2019).

_________________. Nota preliminar sobre a execução orçamentária e financeira do Ministério da Saúde em 2018: confirmação do prejuízo da EC 95/2016 para o financiamento do SUS. Revista Domingueira da Saúde, nº 06/2019. Campinas: IDISA – Instituto de Direito Sanitário, 2019 (disponível em http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n-06-fevereiro-2019).

FUNCIA, Francisco R. e OCKE-REIS, Carlos. “Efeitos da política de austeridade fiscal sobre o gasto público federal em saúde” in: ROSSI, Pedro; DWECK, Esther; OLIVEIRA, Ana Luíza M. Economia para poucos. São Paulo: Autonomia Literária, 2018.

FUNCIA, Francisco R. e SANTOS, Lenir. Do subfinanciamento ao desfinanciamento da saúde: descendo as escadas. Revista Domingueira da Saúde, nº 04/2019. Campinas: IDISA – Instituto de Direito Sanitário, 2019 (disponível em
http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n-04-janeiro-2019).

GRAZIANE PINTO, Élida. STF reconhece o "direito a ter o custeio adequado de direitos" na ADI 5.595. Consultor Jurídico (Conjur), 12/09/2017. Disponível em https://www.conjur.com.br/2017-set-12/contas-vista-stf-reconhece-direito-custeioadequado-direitos-adi-5595 .

MARQUES, Rosa M.; PIOLA, Sérgio F.; ROA, Alejandra C. (organizadores). Sistema de saúde no Brasil: organização e financiamento. Rio de Janeiro: ABrES; Brasília: Ministério da Saúde, Departamento de Economia da Saúde, Investimentos e Desenvolvimento; OPAS/OMS no Brasil, 2016. Disponível em https://www.paho.org/bra/index.php?option=com_content&view=article&id=5213:opas-oms-disponibiliza-publicacao-sobre-organizacao-e-financiamento-do-sistema-desaude-brasileiro-2&Itemid=843 ).

MENDES, Áquilas. A atenção básica no SUS e as pedras no seu caminho. Revista Domingueira da Saúde, nº 05/2019. Campinas: IDISA – Instituto de Direito Sanitário,2019 (disponível em http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n-05-fevereiro2019).

SANTOS, Lenir e FUNCIA, Francisco R. A inconstitucionalidade da EC 95 nos pisos da saúde à luz da matemática. Revista Domingueira da Saúde, nº 03/2019. Campinas: IDISA – Instituto de Direito Sanitário, 2019 (disponível em
http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n-03-janeiro-2019).

VIEIRA, Fabíola S. e BENEVIDES, Rodrigo P.S. Os impactos do novo regime fiscal para o financiamento do Sistema Único de Saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil. Nota Técnica nº 28. Rio de Janeiro: IPEA, set/2016 (disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160920_nt_28_disoc.pdf).

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Publicado em 25/02/2019 por Conselho Nacional de Saúde