Domingueira nº 12 - Abril 2026

Avanço das Organizações Sociais no SUS impõe debate sobre limites e governança do modelo

Por Valeria Alpino Bigonha Salgado

A expansão das parcerias entre Secretarias de Saúde e Organizações Sociais (OS) no Brasil atingiu um novo patamar e já configura um dos principais arranjos institucionais de provisão de serviços no Sistema Único de Saúde (SUS).

Os resultados mais recentes desse processo foram apresentados publicamente em 19 de março de 2026, em reunião que marcou a divulgação inicial de uma pesquisa conduzida pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), baseada na análise da Base de Dados de Organizações Sociais em Saúde - BDOSS+ e em investigação qualitativa com atores estratégicos do sistema.

Os dados apresentados na reunião, realizada nas dependências do Ministério da Gestão e Inovação, em Brasília, revelam que mais de 4.200 estabelecimentos de saúde do SUS são operados por meio de relações de colaboração com entidades civis sem fins lucrativos, sendo cerca de 77% em parceria com Organizações Sociais de Saúde (OSS) e aproximadamente 12% a outras organizações do Terceiro Setor.

A distribuição desses estabelecimentos evidencia a centralidade do modelo na atenção primária, que concentra cerca de 54% dos ajustes de parceria, seguida pela atenção especializada (18,7%). Hospitais (13%) e unidades de urgência (11%) aparecem em menor proporção, mas com grande impacto estratégico na rede. A adoção das parcerias é predominantemente municipal — 87% dos contratos são firmados por municípios —, o que reforça o papel dos entes locais na difusão do modelo.

Trata-se de um crescimento relativamente recente, intensificado a partir da década de 2010, que passa a reconfigurar, de forma concreta, a organização da oferta pública de serviços de saúde no país.
A pesquisa da UFMG buscou ir além da dimensão quantitativa, incorporando um componente qualitativo robusto, baseado em entrevistas com gestores públicos, dirigentes de estabelecimentos, especialistas e representantes da sociedade civil. Os resultados indicam que há reconhecimento consistente de ganhos operacionais associados ao modelo, especialmente em função da maior flexibilidade gerencial. A possibilidade de contratação mais ágil de profissionais e aquisição de insumos, aliada a menor rigidez administrativa, tem permitido, em diversos contextos, ampliar a produção assistencial, reduzir filas e melhorar processos internos.

Tais resultados têm sido frequentemente apresentados como evidência de ganhos de eficiência, ampliação da produção assistencial e melhoria de processos. No entanto, uma leitura mais atenta desses achados — à luz das próprias críticas levantadas no debate técnico — revela um quadro muito mais complexo e, em certos aspectos, preocupante.

O primeiro ponto que merece destaque é a ausência de precisão conceitual no próprio objeto da análise. A expressão “organização social” vem sendo utilizada de forma ampla e imprecisa para designar arranjos institucionais bastante distintos entre si. A Lei Federal nº 9.637/1998 estabelece um modelo específico, com requisitos claros de qualificação, governança e controle. No entanto, ao longo dos anos, legislações estaduais e municipais passaram a adotar formatos diversos, muitas vezes afastados dessas balizas, criando uma multiplicidade de regimes jurídicos que fragiliza qualquer tentativa de análise comparada consistente.

Essa heterogeneidade não é um detalhe técnico: ela compromete a validade das conclusões da própria pesquisa. Ao reunir sob a mesma categoria instituições submetidas a regras distintas — algumas com forte controle público, outras com arranjos mais flexíveis e até precários — o levantamento dilui diferenças essenciais e corre o risco de atribuir ao “modelo” resultados que, na prática, derivam de contextos institucionais muito específicos.

Mais grave, porém, é o deslocamento silencioso que se observa no papel do Estado dentro do Sistema Único de Saúde. A Constituição Federal estabelece que a saúde é um direito social e que os serviços devem ser prestados pelo Estado, admitindo a participação privada apenas de forma complementar. No entanto, o avanço do modelo de organizações sociais tem produzido, na prática, uma substituição progressiva da atuação direta das Secretarias de Saúde por arranjos de gestão privada.

Esse movimento levanta uma questão fundamental: estamos diante de um sistema público de saúde ou de um sistema público de financiamento da saúde?
A distinção não é meramente retórica. Quando a execução dos serviços passa a ser predominantemente privada, ainda que financiada com recursos públicos, há um risco concreto de descaracterização do próprio SUS como sistema público prestador de serviços. Esse alerta não é novo. Já se observa, inclusive, uma forte presença do setor privado na oferta de serviços de média e alta complexidade, o que tensiona os fundamentos constitucionais do sistema.

Outro aspecto crítico diz respeito ao processo de publicização. A transferência da execução de serviços para entidades privadas sem fins lucrativos, acompanhada da cessão de bens públicos e servidores, implica — conforme a própria legislação — a desativação de estruturas estatais previamente existentes . Trata-se, portanto, de uma decisão estrutural e de longo prazo, que altera o desenho da administração pública e não pode ser tratada como mero instrumento gerencial.

Ainda assim, a expansão desse modelo tem ocorrido, em muitos casos, sem a devida reflexão sobre seus impactos sistêmicos. Há evidências de que o modelo foi, em diversas realidades subnacionais, desconfigurado, aproximando-se de uma lógica de contratação de serviços ou mesmo de “gerenciamento de unidades públicas”, em clara distorção de sua concepção original de parceria e fomento . Em alguns casos, observa-se inclusive a formação de um verdadeiro mercado de organizações sociais, com riscos de concentração e captura.

Diante desse cenário, parece pouco realista defender um retorno ao modelo anterior de execução exclusivamente estatal. O avanço das parcerias com organizações sociais atingiu tal escala que, na prática, tornou-se irreversível. O desafio, portanto, não é negar sua existência, mas compreender e mitigar seus efeitos negativos.

Isso exige, antes de tudo, reconhecer que a descentralização da execução dos serviços não pode significar o enfraquecimento da capacidade estatal. Ao contrário, quanto maior a transferência de responsabilidades operacionais, maior deve ser a capacidade de planejamento, regulação, monitoramento e controle por parte do Estado. Como já se afirmou em diversos debates, não se deve descentralizar sem um centro forte.

Nesse contexto, o fortalecimento dos mecanismos de controle não é uma opção, mas uma condição de sobrevivência do modelo. Isso inclui não apenas o aperfeiçoamento dos instrumentos já existentes — como contratos de gestão, comissões de avaliação e auditorias —, mas também a necessidade de reaproximação dos modelos estaduais e municipais às balizas mais rigorosas da Lei Federal nº 9.637/1998, especialmente no que se refere à governança, à qualificação das entidades e à transparência.

A ausência de padrões mínimos nacionais tem contribuído para a proliferação de arranjos institucionais frágeis, juridicamente questionáveis e, em alguns casos, incompatíveis com os princípios da administração pública. A harmonização normativa, portanto, não é uma questão formal, mas uma medida essencial de proteção do interesse público.

Por fim, chama atenção a lacuna institucional no tratamento do tema. Diante da magnitude das transformações em curso, é urgente que o Ministério da Saúde e o Ministério da Gestão e Inovação assumam protagonismo na condução de um processo estruturado de análise e revisão do modelo. Isso passa pela abertura de um debate qualificado, pela produção de diretrizes nacionais claras e pela coordenação de um esforço governamental de avaliação dos impactos dessas parcerias no funcionamento do SUS.

Sem esse movimento, o risco é que o modelo continue a se expandir de forma desordenada, orientado mais por contingências administrativas do que por uma estratégia de política pública.

O debate sobre organizações sociais não pode se limitar à discussão sobre eficiência operacional. Não se trata de um debate técnico nem neutro. É um debate sobre o papel do Estado, sobre os limites da participação privada e, sobretudo, sobre o futuro do SUS. E ignorar isso, neste momento, não é apenas um erro — é uma escolha política.

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Valeria Alpino Bigonha Salgado, especialista em Gestão Pública e Qualidade em Serviços e Direito Sanitário