Domingueira Nº 18 - Maio 2019

O PROCESSO DE SUPLEMENTAÇÃO E REDUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE EM 2018: UMA REFERÊNCIA PRELIMINAR E INTRODUTÓRIA PARA IDENTIFICAR AS PRIORIDADES DA GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)

Por Francisco R. Funcia

O objetivo geral da presente nota é avaliar preliminarmente o processo de suplementação e redução orçamentária do Ministério da Saúde (MS) em 2018. Para tanto, foram utilizadas informações das dotações orçamentárias das despesas federais do SUS – soma das classificadas como ações e serviços públicos de saúde (ASPS) com as não classificadas como ASPS nos termos da LC 141/2012 – referentes à unidade orçamentária “Fundo Nacional de Saúde” (FNS), disponibilizadas pelo MS ao CNS:

a) nas planilhas de execução orçamentária e financeira do MS (dezembro 2018 fechado), cujos itens de despesas representam o agrupamento de ações orçamentárias que obedecem ao critério definido pelo Conselho Nacional de Saúde; e

b) no RAG 2018 do MS.

A primeira fase da despesa pública é o empenho (conforme Lei 4320/64), cujo valor é utilizado para verificação do cumprimento do piso federal do SUS, o que depende da disponibilidade orçamentária nas dotações para esse fim, o que evidencia a relevância do objetivo geral e específico da presente nota.

Em termos consolidados, houve um acréscimo de recursos orçamentários no FNS de R$ 744,0 milhões em 2018 (equivalente a uma variação positiva de 0,69%), calculado pela diferença entre o valor da “dotação atualizada” (decorrente dos acréscimos e reduções dos valores aprovados na Lei Orçamentária promovidos pelo processo de abertura de créditos adicionais durante o exercício) e o valor da “dotação inicial” (correspondente ao valor aprovado para o MS na Lei Orçamentária de 2018 da União), respectivamente, R$ 108,654 bilhões e R$ 107,910 bilhões.

Esse acréscimo de recursos orçamentários em termos consolidados verificado em 2018 resulta da diferença entre as variações positivas (suplementações) e negativas (reduções) ocorridas na “dotação inicial”, cuja síntese está apresentada nas tabelas a seguir com informações do Fundo Nacional de Saúde (unidade orçamentária escolhida inicialmente para esse estudo porque nela estão alocados mais de 80% dos recursos orçamentários do Ministério da Saúde.

A Tabela 1 apresenta os itens de despesas do FNS com aumentos absolutos de recursos orçamentários superiores a R$ 10,0 milhões em 2018.

Fonte: Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) – Planilhas de Execução Orçamentária e Financeira (dezembro 2018 – fechado – reenviada pela SPO em fevereiro de 2018).
Observação: “ID USO” é o identificador de uso – “6” corresponde a ASPS, “0” corresponde a Não ASPS e “0+6” corresponde à soma de ASPS e Não ASPS.

Dos itens de despesas relacionados na Tabela 1, os destaques em termos das variações positivas absolutas foram para as “Emendas do Fundo Nacional de Saúde” e “Outros Programas do FNS” (item de despesa que agrupa várias ações orçamentárias cujos valores individualmente aprovados na Lei Orçamentária foram baixos em comparação aos valores das demais ações).

À guisa de esclarecimento, conforme consta na planilha de execução orçamentária recebida pelo CNS, o aumento expressivo no último item de despesa citado anteriormente ocorreu na ação orçamentária “10.845.0903.00QR.0001 - Apoio Financeiro pela União aos Entes Federativos que Recebem o Fundo de Participação dos Municípios - FPM ( Medida Provisória nº 815, de 29/12/2017) – Nacional” (no valor de R$ 1,0 bilhão, sem especificação prévia de aplicação para os municípios e sem deliberação prévia do CNS como exige a LC 141/2012).

Trata-se de procedimento que também dificulta o papel do controle social e os estudos dos pesquisadores na identificação das ações de saúde que foram financiadas com esses recursos, o que caracteriza, na prática, um processo de desvinculação das transferências financeiras no âmbito do SUS, procedimento que, no atual contexto da condução da política orçamentária e financeira do governo federal, representa um perigo adicional ao processo de desfinanciamento do SUS iniciado a partir da vigência da Emenda Constitucional 95/2016.

Considerando os elevados percentuais de variação entre os valores da “dotação atualizada” e da “dotação inicial” observados para a maioria dos itens de despesas na Tabela 1, é possível inferir que houve uma redefinição das despesas priorizadas na Lei Orçamentária 2018 do MS (a ser verificada posteriormente em outra nota por meio da análise dos níveis de empenho e de liquidação da despesa), redefinição essa que não foi encaminhada para análise, nem deliberada pelo Conselho Nacional de Saúde, à luz do teor das resoluções e recomendações aprovadas naquele exercício.

Tabela 2
Fundo Nacional de Saúde (FNS) - Itens de despesas em ordem decrescente dos aumentos absolutos de recursos orçamentários entre R$ 1,0 milhão e R$ 10,0 milhões

Fonte: Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) – Planilhas de Execução Orçamentária e Financeira (dezembro 2018 – fechado – reenviada pela SPO em fevereiro de 2018).
Observação: “ID USO” é o identificador de uso – “6” corresponde a ASPS, “0” corresponde a Não ASPS e “0+6” corresponde à soma de ASPS e Não ASPS.

A Tabela 2 apresenta os itens de despesas do FNS com aumentos absolutos de recursos orçamentários entre R$ 1,0 milhão e R$ 10,0 milhões em 2018.

Dos itens de despesas relacionados na Tabela 2, foi possível observar uma certa homogeneidade em termos de baixos percentuais de variação positiva entre a “dotação atualizada” e a “dotação inicial” (o máximo atingido foi um caso de 5,33% e o segundo foi de 2,94%, sendo que as demais variações ficaram abaixo de 2,0%).

É possível inferir que não houve alteração da priorização estabelecida na Lei Orçamentária 2018 do MS para esses itens de despesa, cuja verificação será feita posteriormente (em outra nota) por meio da análise dos níveis de empenho e de liquidação da despesa.

A Tabela 3 apresenta os itens de despesas do FNS que não tiveram nem aumentos absolutos, nem reduções absolutas, de recursos orçamentários em 2018.

Tabela 3
Fundo Nacional de Saúde (FNS) - Itens de despesas que não apresentaram nem aumentos absolutos, nem reduções absolutas, de recursos orçamentários

Fonte: Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) – Planilhas de Execução Orçamentária e Financeira (dezembro 2018 – fechado – reenviada pela SPO em fevereiro de 2018).
Observação: “ID USO” é o identificador de uso – “6” corresponde a ASPS, “0” corresponde a Não ASPS e “0+6” corresponde à soma de ASPS e Não ASPS.

Dos itens de despesas relacionados na Tabela 3, foi possível inferir que não houve alteração da priorização estabelecida na Lei Orçamentária 2018 do MS para esses itens de despesa, cuja verificação será feita posteriormente (em outra nota) por meio da análise dos níveis de empenho e de liquidação da despesa.

A Tabela 4 apresenta os itens de despesas do FNS com reduções absolutas de recursos orçamentários até R$ 100 milhões em 2018.

Dos itens de despesas relacionados na Tabela 4, os destaques em termos das variações negativas absolutas foram para “Qualificação Profissional do SUS” e “Farmácias Populares”, enquanto que a maior variação negativa percentual nessa tabela foi para “Atenção à Saúde da Mulher, Criança, Adolescente e Jovem”.

É possível inferir que houve uma redefinição das despesas priorizadas na Lei Orçamentária 2018 do MS (a ser verificada posteriormente em outra nota por meio da análise dos níveis de empenho e de liquidação da despesa), redefinição essa que não foi encaminhada para análise, nem deliberada pelo Conselho Nacional de Saúde, à luz do teor das resoluções e recomendações aprovadas naquele exercício.

Tabela 4
Fundo Nacional de Saúde (FNS) - Itens de despesas em ordem crescente da redução de recursos orçamentários até R$ 100,0 milhões

Fonte: Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) – Planilhas de Execução Orçamentária e Financeira (dezembro 2018 – fechado – reenviada pela SPO em fevereiro de 2018).
Observação: “ID USO” é o identificador de uso – “6” corresponde a ASPS, “0” corresponde a Não ASPS e “0+6” corresponde à soma de ASPS e Não ASPS.

A Tabela 5 apresenta os itens de despesas do FNS com reduções absolutas de recursos orçamentários acima R$ 100,0 milhões em 2018.

Tabela 5
Fundo Nacional de Saúde (FNS) - Itens de despesas em ordem crescente da redução de recursos orçamentários acima de R$ 100,0 milhões

Fonte: Ministério da Saúde/Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) – Planilhas de Execução Orçamentária e Financeira (dezembro 2018 – fechado – reenviada pela SPO em fevereiro de 2018).
Observação: “ID USO” é o identificador de uso – “6” corresponde a ASPS, “0” corresponde a Não ASPS e “0+6” corresponde à soma de ASPS e Não ASPS.

Dos itens de despesas relacionados na Tabela 5, os destaques em termos das variações negativas absolutas foram para “Média e Alta Complexidade” e “Programa Saúde da Família”, enquanto que a maior variação negativa percentual nessa tabela foi para “Serviço de Processamento de Dados - Datasus”.

É possível inferir que houve uma redefinição das despesas priorizadas na Lei Orçamentária 2018 do MS (a ser verificada posteriormente em outra nota por meio da análise dos níveis de empenho e de liquidação da despesa), redefinição essa que não foi encaminhada para análise, nem deliberada pelo Conselho Nacional de Saúde, à luz do teor das resoluções e recomendações aprovadas naquele exercício.

A comparação entre as metas previstas e realizadas da Programação Anual de Saúde (PAS) 2018 do Ministério da Saúde será feita em outra nota a ser oportunamente publicada conjuntamente com a análise dos níveis de empenho e liquidação da despesa de 2018.

---

Francisco R. Funcia, Economista e Mestre em Economia Política pela PUC-SP.