Domingueira Nº 22 - Julho 2019

A GESTÃO RECENTE DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: FINANCIAMENTO RESTRINGIDO(*)

Por Francisco Rózsa Funcia e Luis Paulo Bresciani

Resumo
Este artigo busca apresentar os efeitos combinados da recessão econômica (a partir de 2015) com as novas regras estabelecidas pela EC 95/2016 para os gastos federais (nova regra de cálculo do piso SUS e teto de despesas primárias) sobre o financiamento do SUS pela União, Estados (com Distrito Federal) e Municípios. Da análise dos dados no período 2011-2017, foi possível concluir que o subfinanciamento do SUS não pode ser atribuído à esfera municipal de governo, que tem aplicado efetivamente cerca de 25% da receita base de cálculo, em termos médios no Brasil, muito acima do piso de 15%. Os efeitos negativos da recessão econômica para o financiamento municipal do SUS deve inviabilizar a alocação adicional de recursos dessa esfera de governo para compensar a redução de recursos federais decorrente da EC 95/2016, o que poderá ampliar o processo de financiamento restringido do SUS para os próximos anos.

Palavras-chave
Sistema Único de Saúde - SUS; Subfinanciamento; Gestão Descentralizada e Financiamento Tripartite. Gasto Público no SUS; Emenda Constitucional 95/2016 (teto de gastos).

Introdução
O presente artigo trata do financiamento da política de saúde nas três esferas de governo diante da recessão econômica (a partir de 2015) e das recentes mudanças promovidas pela Emenda Constitucional (EC) 95/2016 (a partir de 2017), tendo como objeto de estudo o Sistema Único de Saúde (SUS), com destaque para os efeitos combinados sobre os municípios brasileiros.

Dentre as políticas públicas da área social, a política de saúde é uma das mais relevantes. Segundo a concepção estabelecida pela Organização Mundial de Saúde - OMS (1946), há uma relação de interdisciplinaridade e intersetorialidade para a realização dos objetivos dessa política setorial, enquanto direito fundamental do ser humano, e que ultrapassa a visão reducionista da saúde como a ausência de doença. Para a OMS, saúde expressa “um estado de completo bem-estar físico, mental e social (...), sem distinção de raça, de religião, de credo político, de condição econômica ou social”.

A Constituição do Brasil (CF) de 1988 criou o Sistema Único de Saúde (SUS) em consonância com essa abordagem da OMS, considerando a saúde como um direito de cidadania a ser garantido mediante políticas públicas integradas, cujas ações são de relevância pública (artigos 196 e 197). O parágrafo 1º do artigo 198 estabeleceu que a responsabilidade pelo financiamento do SUS é tripartite (da União, dos Estados e dos Municípios) e definiu as fontes de financiamento (orçamento fiscal e orçamento da seguridade social), bem como os “pisos” (aplicação mínima) para esse fim em cada esfera governamental.

Nesse contexto, o financiamento do SUS é um aspecto relevante para a realização das ações e serviços públicos que possam atender às necessidades de saúde da população de acordo com as diretrizes constitucionalmente estabelecidas para esse sistema. Muitos estudos realizados nos últimos trinta anos têm apontado para o caráter crônico do subfinanciamento do SUS, assim caracterizado pela “insuficiência de recursos para cumprir com seus objetivos constitucionais” (Marques, Piola, & Ocké-Reis, 2016, p.251) e, consequentemente, para atender às necessidades de saúde da população.

Porém, a política econômica de caráter recessivo adotada no Brasil desde 2015 tem influenciado negativamente a receita pública e, consequentemente, colocado em risco o já insuficiente financiamento da política de saúde nas três esferas de governo; esse processo, foi aprofundado a partir de 2017 com o início da vigência da Emenda Constitucional (EC) 95/2016, que alterou a regra de cálculo do piso federal da saúde e estabeleceu um teto financeiro para o pagamento de todas as despesas primárias da União, com efeitos restritivos para a disponibilidade financeira do Ministério da Saúde. Apesar dos efeitos dessa mudança constitucional interferirem diretamente na realização das despesas primárias federais, o caso das ações e serviços públicos de saúde deve ser avaliado de forma especial, pois cerca de 2/3 das despesas do Ministério da Saúde têm sido por meio de transferências do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde.

Nessa perspectiva, o objetivo do presente artigo é avaliar o processo de financiamento tripartite do SUS, no contexto da recessão econômica a partir de 2015 e da vigência das novas regras da EC 95/2016 (a partir de 2017). Para tanto, o artigo está estruturado em três seções, além desta introdução: a primeira trata do referencial teórico sobre a gestão e o financiamento das políticas públicas no Brasil em geral, e do SUS em particular; a segunda refere-se à análise dos dados sobre o financiamento das ações e serviços públicos de saúde no Brasil (2011-2017), concluindo-se com as considerações finais.

Em termos metodológicos, foi realizado um levantamento de dados orçamentários e financeiros das três esferas de governo junto a fontes secundárias (documentos governamentais e estudos publicados sobre o tema), inclusive em relação às receitas municipais oriundas de transferências intergovernamentais do SUS. O período 2011 a 2017 foi adotado para os fins do presente estudo pelo fato de incorporar anos anteriores aos da recessão (subperíodo 2011 a 2014), sendo que a recessão econômica e a EC 95/2016 fazem parte do subperíodo 2015 a 2017.

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(*) Este artigo foi submetido pelos autores e aprovado para apresentação e publicação no VIII Encontro de Administração Pública da ANPAD – EnAPG realizado de 16 a 18 de maio de 2019 na UNIFOR, em Fortaleza (CE), sob promoção da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração/ANPAD e de responsabilidade da Divisão Acadêmica de Administração Pública – APB.
Disponível em: http://www.anpad.org.br/~anpad/eventos.php?cod_evento=6&cod_edicao_subsecao=1650&cod_evento_edicao=94&cod_edicao_trabalho=26073.

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Francisco Rózsa Funcia (francisco.r.funcia@gmail.com) Prog de Pós-Grad em Admin/USCS - Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Luis Paulo Bresciani (luis.bresciani@fgv.br) Prog de Pós-Grad em Admin/USCS - Universidade Municipal de São Caetano do Sul; Programa de Graduação em AP/FGV/EAESP - Fundação Getulio Vargas/Esc de Admin de Empresas de São Paulo