Apresentação
A Revista Domingueira da Saúde é uma publicação semanal do Instituto de Direito Sanitário - IDISA em homenagem ao Gilson Carvalho, o idealizador e editor durante mais de 15 anos da Domingueira da Saúde na qual encaminhava a mais de 10 mil pessoas informações e comentários a respeito do Sistema Único de Saúde e em especial de seu funcionamento e financiamento. Com a sua morte, o IDISA, do qual ele foi fundador e se manteve filiado durante toda a sua existência, com intensa participação, passou a cuidar da Domingueira hoje com mais de 15 mil leitores e agora passa a ter o formato de uma Revista virtual. A Revista Domingueira continuará o propósito inicial de Gilson Carvalho de manter todos informados a respeito do funcionamento e financiamento e outros temas da saúde pública brasileira.
Editores Chefes
Áquilas Mendes
Francisco Funcia
Lenir Santos
Conselho Editorial
Élida Graziane Pinto
Marcia Scatolin
Nelson Rodrigues dos Santos
Thiago Lopes Cardoso campos
Valéria Alpino Bigonha Salgado
ISSN 2525-8583
Domingueira Nº 23 - Agosto 2018
Índice
PARÂMETROS REFERENCIAIS PARA A ANÁLISE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DAS AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE
Por Francisco R. Funcia
Os gestores do SUS – federal, estaduais e municipais – devem apresentar quadrimestralmente (para análise e indicação de medidas corretivas) e anualmente (para análise e elaboração de parecer conclusivo) os Relatórios de Prestação de Contas aos respectivos Conselhos de Saúde dos quais fazem parte enquanto representação do segmento “gestor”. Trata-se de obrigação estabelecida na Lei Complementar 141/2012, que disciplina inclusive o conteúdo básico desses relatórios. Um dos aspectos dessa prestação de contas é a execução orçamentária e financeira das ações e serviços públicos de saúde, a partir da análise da despesa empenhada, da despesa liquidada e da despesa paga, que é o objetivo desta “Nota”.
Segundo a Lei 4320/64, o “empenho” cria obrigação para o Poder Público, alocando parte dos recursos orçamentários para credor devidamente identificado, que por sua vez deverá cumprir com o objeto da contratação que deu causa ao referido empenho – entregar o bem ou prestar o serviço, cuja atestação da autoridade pública desse cumprimento nos termos contratados corresponde a fase da “liquidação” da despesa – para, depois disso, fazer jus ao pagamento correspondente.
Em outros termos, não poderá ser paga uma despesa não liquidada, e nem poderá ser liquidada uma despesa não empenhada – por isso, é comum ouvir entre aqueles que convivem com a gestão pública que “nenhuma despesa pode ocorrer sem prévio empenho”. Evidentemente, para ser empenhada uma despesa, além de necessidade da correspondente dotação orçamentária com valor suficiente para esse fim, é preciso que a legislação que rege as contratações públicas tenha sido cumprida para a escolha dos fornecedores de bens e serviços. Por isso, planejar é preciso!
O planejamento da execução orçamentária e financeira está materializado nos seguintes instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) – cujos respectivos capítulos das despesas de saúde devem estar em sintonia com o Plano de Saúde (no caso do PPA) e com a Programação Anual de Saúde (no caso da LDO e da LOA). Esses instrumentos são as principais referências para a execução orçamentária e financeira das ações e serviços públicos de saúde que deverá constar nos relatórios de prestação de contas citados no primeiro parágrafo.
Para subsidiar os gestores e os conselheiros de saúde na análise da execução orçamentária e financeira das ações e serviços públicos de saúde, desenvolvemos uma metodologia em conjunto com a Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde (Cofin/CNS), que consiste na avaliação dos níveis de empenho e de liquidação da despesa de acordo com a seguinte classificação: preocupante, adequado, regular, inadequado, intolerável e inaceitável. Os quadros 1, 2, 3 e 4 apresentam as faixas percentuais para a definição dos níveis de empenho e de liquidação da despesa em cada período de análise.
Quadro 1: Avaliação da Execução Orçamentária e Financeira (até 30/04)
Fonte: Francisco Funcia e Cofin/CNS
Quadro 2: Avaliação da Execução Orçamentária e Financeira (até 30/06)
Fonte: Francisco Funcia e Cofin/CNS
Quadro 3: Avaliação da Execução Orçamentária e Financeira (até 31/08)
Fonte: Francisco Funcia e Cofin/CNS
Quadro 4: Avaliação da Execução Orçamentária e Financeira (até 31/12)
Fonte: Francisco Funcia e Cofin/CNS
A comparação da despesa empenhada e da despesa liquidada com a dotação atualizada visa a avaliação da execução da despesa à luz das dotações inicialmente autorizadas na lei orçamentária devidamente atualizadas com suplementações/reduções durante o exercício.
O nível “preocupante” revela se a execução da despesa está ocorrendo acima do previsto no planejamento, o que pode indicar a necessidade de suplementação do valor originalmente fixado na dotação orçamentária ao antecipar a insuficiência de recursos, mantidos os níveis de empenhamento e de liquidação da despesa até o 2º quadrimestre (até 31/08); no último quadrimestre (até 31/12), encerramento do exercício, não há mais porque se considerar a execução da despesa como “preocupante”.
O nível “adequado” expressa a faixa percentual de execução da despesa que próxima ao cumprimento do que foi planejado, enquanto que o “regular” reflete o início do distanciamento da execução de acordo com o planejado. Os níveis “inadequado”, “intolerável” e inaceitável” indicam que a execução da despesa ficou abaixo e muito abaixo do planejado, com grave prejuízo para o atendimento às necessidades de saúde da população. As diferentes faixas para os níveis de empenho e de liquidação da despesa decorre do natural hiato temporal entre essas duas fases da despesa pública – para uma grande parte delas, não se liquida ao mesmo tempo que se empenha.
Adota-se como pressuposto para a adoção dessa metodologia o grave quadro de subfinanciamento do SUS (R$ 3,60/dia per capita ou 4,0% do PIB em termos consolidados em 2017, calculado a partir dos dados do SIOPS/Ministério da Saúde). Portanto, executar as despesas abaixo do planejado significa agravar o quadro de saúde e bem estar da população, que pode se manifestar de diferentes formas – falta de medicamentos, atraso na execução de obras e compras de equipamentos, filas para consultas e exames, etc. É claro que a racionalização do uso dos recursos e aprimoramento da gestão da saúde, bem como combate às fraudes e desperdícios, é condição necessária para aumentar a eficiência e a eficácia do atendimento à saúde, mas é insuficiente para melhorar as condições de saúde da população diante do grave quadro de subfinanciamento do SUS. É preciso mais recursos inclusive para esse aprimoramento da gestão.
No caso da União, os efeitos negativos da Emenda Constitucional 95 já foram sentidos em 2017, mas é possível constatar com a adoção dessa metodologia que determinadas despesas têm apresentado baixos níveis de liquidação repetidamente desde o 1º quadrimestre de 2016, enquanto outras têm apresentado alto nível de liquidação, o que indica algum problema no processo de planejamento e/ou de gestão das secretarias e demais unidades do Ministério da Saúde. Trataremos disso em outra “Nota”.
Francisco R. Funcia, Economista e Mestre em Economia Política pela PUC-SP