Domingueira nº 26 - Agosto 2026

SUS: Região de saúde, uma promessa...

Por Lenir Santos

O Sistema Único de Saúde (SUS) é um sistema que se alicerça na cooperação federativa, ou seja, na obrigatoriedade de integração das ações e serviços de saúde dos entes federativos para cumprirem suas responsabilidades com a garantia do direito à saúde. Trata-se de um sistema público de saúde que estabelece um real compromisso de cooperação federativa na execução das políticas públicas de saúde.

O art. 198 da CF definiu que a integração federativa se dá em rede regionalizada e hierarquizada. A rede, conforme Portaria GM/MS n° 4.729/2010, denominada de Rede de Atenção à saúde (RAS), requer a região de saúde para a sua atuação. A regionalização, por sua vez, que leva à construção da região de saude, e está disciplinada no Decreto 7.508/2011, arts. 2°, I e 4° a 7°, com a hierarquização prevista na Lei n. 8.080/90, art. 8° e no Decreto acima, arts. 8° a 14, traduzindo-se como níveis de complexidade crescente dos serviços de saúde. Esses conceitos constitucionais e legais são os alicerces primários da organização do SUS, dos quais se desdobram outras estruturas.

Essas disposições constitucionais e legais exigem a construção de redes de atenção à saúde, responsáveis pelo cuidado assistencial; a demarcação da região de saúde para que as redes de serviços se regionalizem e a organização dos serviços em níveis de complexidade crescentes.

O Decreto n° 7.508/2011, define, ainda, as portas de entrada do SUS, necessárias para o acesso universal, igualitário e ordenado, com a Atenção Primária à Saúde (APS) como sua ordenadora. Esses três elementos são também marcos fundamentais para a organização e funcionamento do SUS, essenciais à sua estruturação.

No SUS, o federalismo cooperativo foi imposto pela Constituição que definiu um modelo de cooperação plural, como a integração de serviços, a descentralização e a região de saúde, esta última, um dos elementos marcantes da cooperação, em seu conceito geoeconômico, social e sanitário, mas que ainda não conseguiu cumprir totalmente a sua missão, pois as regiões de saúde carecem de efetividade técnico-administrativa para articular as redes de atenção à saúde.

A plural convivência dos entes federativos, iguais politicamente, mas desiguais socioeconomicamente, deve fazer brotar planos regionais de saúde, originados do planejamento municipal, estadual e nacional, cujo ponto de chegada é a garantia da integralidade da atenção à saúde, cujo locus é a região de saúde.

Infelizmente a região de saúde foi tardiamente regulamentada pelo Decreto n° 7.508/2011, 21 anos após a edição da Lei n° 8.080/1990, e ainda não deu conta de suprir as desigualdades regionais para alcançar a equidade federativa sanitária. Tanto isso é fato que os entes federativos em seus processos de construção da região de saúde ainda espelham suas desigualdades estaduais e municipais. Outro aspecto, não menos relevante, é a não superação, até os dias de hoje, dos vazios assistenciais regionais. Ao lado disso tudo, a intensa privatização da saúde é um dos fatores que interferem na gestão regional, uma vez que estados e municípios transpassam responsabilidades que lhe são próprias, o que fatalmente fragmentam serviços de saúde e interferem na região de saúde.

A diversidade de processos de regionalização reproduzindo assimetrias e fragilidades sanitárias – que na realidade deveriam ter na região a sua superação – impedem que a regionalização se construa de modo equilibrado, estruturado e coerente com os princípios do SUS. A ausência de um fio condutor nacional, estratégico e estruturante é uma lacuna a ser superada.

Apontamos que a ausência de personalidade jurídica da região é um problema que, contudo, não deve ser dado como insuperável, não podendo servir de argumento para as suas fragilidades atuais. Não se advoga conferir à região personalidade jurídica, fracionando ainda mais a Federação, mas sim buscar formas que superem as dificuldades que ela produz. A Comissão Intergestores Regional pode ser um elemento relevante para a gestão da região, mas parece haver uma anomia administrativa quanto ao enfrentamento dessa questão e o fortalecimento de estruturas já existentes.

Propostas concretas, como o consórcio público, que com melhorias em sua forma de organização, pode vir a ser uma boa solução para a região por mitigar certas dificuldades da gestão regional. O consórcio regional de saúde, não pode ser uma forma de substituição do gestor da saúde e sim um arranjo jurídico-administrativo de cooperação interfederativa, mitigador das dificuldades e impasses da gestão regional.

Seria oportuna uma regulamentação infralegal dispondo sobre diretrizes para equalizar o modelo consorcial regional da saúde. Ainda que não previsto na lei do consórcio, é possível a sua explicitação por regulamento infralegal definidor de balizas, diretrizes nacionais a pautar a sua construção nos estados e municípios. Uma regulamentação ministerial com normas gerais equalizadoras, poderia superar lacunas da lei nacional, sem modificá-la, naturalmente, atuando como o fio condutor acima mencionado. É possível superar a tensão federativa em relação à região de saúde, se houver de fato interesse.

Outro aspecto, é o contrato interfederativo regulado no Decreto n° 7.508/2011, arranjo jurídico-institucional previsto para dar vida à gestão regional da saúde, que, contudo, não foi compreendido em sua grandeza plural-institucional e de pronto foi abandonado como solução, prejudicando a gestão regional. O contrato foi abandonado antes de ser compreendido.
O único debate que se faz em relação à região de saúde é quanto aos aspectos organizativo-assistenciais, muitas vezes vistos equivocadamente sob o ponto de vista hospitalocêntrico, esquecendo-se da necessária visão jurídica relevante para a sua construção jurídico-administrativa. É preciso dar vida ao direito sanitário na gestão do SUS, especialmente quando diz respeito a estrutura administrativa organizacional. Nos anos 90 o direito sanitário talvez tenha sido a salvaguarda da organização e funcionamento do SUS, possibilitando a criação de estruturas jurídico-administrativas essenciais, como as transferências fundo a fundo, os espaços de articulação interfederativa, dentre muitas outras.

Por fim importante atentar ainda para os efeitos da pandemia da Covid-19, que lançou luz na importância da convivência interfederativa regional, ínsita ao SUS. A interconectividade dos sistemas de informações, a importância da saúde digital, que amplia a comunicação e o intercâmbio federativo, o valor do planejamento regional, da regulação do acesso universal, das redes de atenção que, infelizmente não se propagaram no tempo.

Lembrarmos, ainda, que há um projeto do Governo Federal de alteração do Decreto-lei n° 200/67, para a reorganização da gestão pública, Proposta de Lei Geral da Gestão Pública com enfoque na governança colaborativa, arranjos de cooperação federativa, dentre outras. Talvez fosse o momento de se discutir instrumentos adequados para a gestão da região de saúde vista como estrutura fundamental na organização e gestão regional do SUS.

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Lenir Santos, é advogada, doutora em Saúde Pública pela Unicamp, professora colaboradora da Unicamp e presidente do IDISA