Domingueira Nº 29 - Agosto 2021

Austeridade fiscal e clientelismo no orçamento público

Por Bruno Moretti, Francisco R. Funcia e Carlos O. Ocké-Reis

O objetivo deste artigo é relacionar a política de austeridade fiscal com a prática clientelista governamental, para atender, de um lado, interesses do mercado, e de outro, interesses particulares de setores do parlamento.

“Longe de propor um Estado não intervencionista, o neoliberalismo concebe uma política de intervenção estatal em favor do mercado, que frequentemente coexiste com o crony capitalism, o capitalismo oligárquico, a serviço dos “amigos”, tão visível na Hungria de hoje, como também na Polônia, e esteve presente nos fascismos. A democracia aparece com frequência como um obstáculo: os mais pobres são acusados de tentar impor uma assimetria nas relações, o que significa levantar exigências de redistribuição de riqueza e de justiça social, que prejudicam o livre jogo dos preços e o movimento do capital. Nesse sentido, o neoliberalismo se revela profundamente antidemocrático” (Ruy Fausto, adaptado de Revolução conservadora e neoliberalismo, Revista Rosa, 2020).

A base congressual do governo homologa posições ultra fiscalistas defendidas pelo capital financeiro, ao mesmo tempo que se apropria de recursos de forma discricionária, em conformidade com seus interesses particulares. Em especial, autoriza a execução de recursos selecionados fora das regras fiscais, mediante arranjos jurídicos artificiais, que viabilizam o uso casuístico da política fiscal para financiar programas sociais e o combate à crise.

No setor saúde, é necessário compreender esse aparente paradoxo no campo da economia política, que não é apenas de compressão dos gastos “ordinários” submetidos às regras fiscais, mas também de maior destinação de recursos para as emendas parlamentares, consumindo parte do piso congelado definido pela Emenda Constitucional 95: a austeridade fiscal é flexibilizada, cirurgicamente, como forma de aplicar recursos em despesas selecionadas – ainda que fora do tempo requerido – permitindo que o governo atenda a pressões de determinados setores econômicos e sociais por mais gastos para aliviar o impacto da pandemia.

Nesse contexto, denominamos esse processo de austeridade fiscal seletiva, que se desenvolve em meio à falta de planejamento e de coordenação nacional para o enfrentamento da Covid-19, bem como da captura do fundo público da saúde pelo mercado e pelo clientelismo dentro da casa legislativa.

Paulo Guedes, ministro da Economia do governo Bolsonaro (Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil)

A Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado, por exemplo, que investiga a aplicação de recursos da Covid-19, identificou que o processo de compra de vacinas pelo governo federal, viabilizado pelo “orçamento de guerra”, foi iniciado tardiamente a preços mais elevados e com procedimentos legais questionáveis, em detrimento do aceite da oferta do fabricante que ocorreu anteriormente e a preços mais baixos.

Conforme foi aprovado na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2021, a retomada das regras fiscais do teto de despesas primárias da EC 95, em combinação com as metas do resultado primário, nos possibilitou verificar na prática esse mecanismo da austeridade fiscal seletiva: no Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) da União, a saúde recebeu o mínimo obrigatório, congelado pela EC 95, o que implicaria perdas de R$ 37 bilhões em relação ao executado em 2020. Com o recrudescimento da Covid, o Congresso acrescentou um montante residual ao orçamento, mas sob a forma de emendas, que não foram, em regra, alocadas para o combate à pandemia.

Nesse projeto previu-se valores na ordem de R$ 123,8 bilhões, aos quais os parlamentares adicionaram R$ 7,4 bilhões. Essas modificações se destinaram às emendas do relator, sendo que mais de 90% dessas estavam alocadas em rubricas temporárias de incremento de custeio para atenção básica ou para a média e alta complexidade. Considerando todas as emendas classificadas como ações e serviços públicos de saúde (impositivas e não impositivas), elas somaram R$ 15,8 bilhões na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021, equivalendo a 12% do orçamento de saúde.

Geralmente, tais recursos atendem mais diretamente aos interesses eleitorais dos parlamentares – presididos por uma racionalidade não necessariamente compatível com as necessidades de saúde da população – uma vez que que não são referendados pelos critérios de repasse pactuados e planejados na Comissão Intergestores Tripartite ou aprovados pelo Conselho Nacional de Saúde como estabelece a Lei Complementar 141/2012. A decisão alocativa é do relator do orçamento em diálogo com o governo, sem qualquer critério sanitário ou populacional ou transparência sobre a autoria dos pleitos (até meados de agosto de 2020 já foram pagos R$ 2 bilhões em emendas de relator na saúde).

Ora, o fato do PLOA de 2021, que indicava uma contração fiscal de 8% do PIB entre 2020 e 2021, ter sido encaminhado no final de agosto de 2020 sem nenhum centavo destinado à Covid acabou sustentando a narrativa da “imprevisibilidade”, condição necessária para garantir a abertura de créditos extraordinários “a conta gotas” para esse fim.

Os dados mostram que essa rigidez do regime fiscal brasileiro retardou o combate à pandemia ano passado e este ano, com implicações drásticas sobre o financiamento do SUS (Sistema Único de Saúde). Em diversos países, as regras fiscais continuam suspensas, permitindo o aumento de gastos para combater a emergência de saúde pública, mitigar seus efeitos econômicos e sociais e reconstruir as economias na fase pós-pandemia[1].

No entanto, os defensores do teto das despesas primárias advogam que a restrição imposta pela regra imporia utilização mais ‘eficiente’ dos recursos públicos. No entanto, observando-se a LOA de 2021, fica evidente que o aprofundamento da austeridade vem acompanhado de canalização de recursos por grupos de pressão com acesso privilegiado aos fundos públicos, que fazem parte da base de apoio político do governo federal. Esse mecanismo fica escancarado com o controle do orçamento por parcela do parlamento, mediante a edição de portaria da Secretaria de Governo e do Ministério da Economia, que proíbe o executivo de contingenciar as emendas de relator em percentual superior às demais despesas discricionárias e prevê que o relator indicará a destinação das referidas emendas.

Em síntese, ainda que a capacidade de resposta do Estado a crises tenha se mostrado ainda mais relevante ante a pandemia, cristalizou-se uma correlação de forças desfavorável aos usuários de serviços públicos em que as principais definições sobre o orçamento são controladas: a) pelos interesses do mercado, que relaciona expectativas sobre a economia à redução de gastos sociais e investimentos públicos; b) por grupos de pressão, sediados em posições institucionais que lhes fornecem acesso privilegiado aos fundos públicos.

O SUS é uma das áreas mais afetadas por esta lógica de “austeridade no atacado” e “clientelismo no varejo”. O atraso de repasses para combate à pandemia em 2021, apenas viabilizados pela edição tardia de créditos extraordinários, resultou, por exemplo, na redução de leitos de UTI financiados pelo governo federal, mesmo diante do aumento dos casos de Covid. Em outras palavras, apesar do crescimento da curva de casos e mortes no início deste ano, os recursos só foram repassados aos estados, Distrito Federal e municípios, por meio de créditos extraordinários, a partir de março de 2021. Esses repasses ex-post às necessidades de saúde da população inviabilizaram o planejamento das ações para o enfrentamento da Covid-19, dada a incerteza dos entes acerca da data para recebê-los.

Cabe sublinhar, mesmo a edição de créditos extraordinários não contabilizados no teto esbarrava na meta de resultado primário, exigindo a alteração da LDO para que tais despesas não fossem computadas na meta. Só após esta alteração, aprovada em abril de 2021, foram autorizados recursos adicionais para aquisição de vacinas e para a retomada dos programas emergenciais de apoio às micro e pequenas empresas, bem como o pagamento de parcela dos salários dos trabalhadores formais. No caso das vacinas, convém assinalar que havia previsão de R$ 21,6 bilhões, referentes a créditos não utilizados em 2020 e reabertos em 2021. Em maio, após a referida alteração na LDO, houve a aprovação de recursos adicionais. Evidencia-se, dessa forma, o atraso das medidas para combate à emergência de saúde pública, diante de regras fiscais rígidas e de um orçamento que não previa recursos para tal finalidade. Esse emaranhado fiscal, que demandou alteração pontual na LDO, seria evitado com a decretação de calamidade, conforme ocorrido em 2020, mas o governo se recusou a fazê-lo, de modo a sinalizar ao mercado a manutenção do teto de gastos.

Ao seu modo, o governo manobrou com mão de ferro as regras fiscais para, a um só tempo, viabilizar despesas adicionais e manter o teto de gastos. A própria Emenda Constitucional nº 109, de 2020, que reforçou o enrijecimento do arcabouço fiscal, pode ser vista a partir desse paradoxo. Afinal, a medida criou uma espécie de subteto, ativando os gatilhos da EC 95 e subtraindo capacidade de ação do Estado, mas foi aprovado no seu interior o Auxílio Emergencial. Com valor e cobertura menores em relação à versão original, autorizou a execução de R$ 44 bilhões fora das regras fiscais. Entretanto, como dissemos, a medida também previu gatilhos que, uma vez acionados, criam limites e vedações às despesas de estados, municípios e da União. Para estados e municípios, os gatilhos podem entrar em vigor imediatamente, a depender da sua situação fiscal, engessando a ação estatal, especialmente no combate à crise. No caso da União, o gatilho é ativado quando 95% das despesas sujeitas ao teto são obrigatórias, indicador que não deve ser alcançado imediatamente. Por exemplo, acionados os gatilhos, a União não pode criar despesa obrigatória ou reajustá-la acima da inflação, ainda que tal despesa seja crucial para o enfrentamento da pandemia. Ficaria vedado, à guisa de ilustração, o crescimento real do salário-mínimo ou dos benefícios do bolsa família.

Neste contexto, o teto, adotado em meio à narrativa da relevância do ajuste fiscal como instrumento de saída da crise de 2014-2016, acaba se tornando um argumento retórico para dar credibilidade à política econômica, uma vez que, no curto prazo, é contornado por artifícios no interior das contas públicas, ao mesmo tempo em que se observa a ampliação estrutural de sua rigidez.

Como dissemos acima, essa dinâmica reforça a austeridade seletiva, à medida que o governo mantém as despesas primárias dentro do teto (sendo elas afetadas, ademais, pelo crescimento de emendas), ao mesmo tempo em que arbitra gastos a serem executados fora das regras, fragilizando o combate à pandemia e ampliando a desigualdade de acesso da população aos serviços públicos de saúde.

O padrão observado em 2021 tende a se repetir em 2022[2], tendo em vista os termos em que foi aprovada a nova LDO, remetendo aos três pilares anteriormente referidos: a) despesas ordinárias sujeitas ao teto (no caso do SUS, o piso congelado da EC 95 deve levar a uma perda de R$ 34 bilhões em relação ao valor autorizado em 2021); b) previsão de emendas de relator sem critérios de alocação, consumindo parcela dos recursos sujeitos ao teto; c) possibilidade de execução das despesas emergenciais fora do teto e da meta de resultado primário. Além disso, importa mencionar que o governo propôs uma Proposta de Emenda Constitucional para atrasar despesas de precatórios, abrindo artificialmente o espaço fiscal para ampliação do Bolsa Família em ano eleitoral.

Esse quadro remete a um jogo complexo em que coexistem contenção das despesas primárias ordinárias no atacado, distribuição de recursos no varejo e flexibilização seletiva da política fiscal para arbitrar gastos a serem ampliados, utilizando-se o orçamento público de forma discricionária como instrumento de acumulação de capital político e econômico.

A questão não se exaure no debate técnico sobre desenho de regras fiscais, já que o arranjo em curso é particularmente nocivo à democracia, à medida que, a um só tempo, procura gerar maior adesão a um projeto político abertamente autoritário, por meio da flexibilização fiscal seletiva de curto prazo e da canalização de recursos sem critérios objetivos, dentro do teto, para setores burocráticos e políticos com acesso privilegiado aos fundos público e enrijece, no médio e longo prazos, o arcabouço fiscal, insulando a política fiscal e subordinando-a critérios de mercado, de forma a inviabilizar propostas alternativas que rearticulem o orçamento às demandas sociais por serviços públicos e redistribuição de renda, riqueza e poder.

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Referências

BLANCHARD, O.; LEANDRO, A.; ZETTELMEYER, J. Redesigning EU fiscal rules: from rules to standards. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2021. (Working Paper n. 21-1.)

FAUSTO, R. Revolução conservadora e neoliberalismo (partes 1 e 2). Disponível em https://revistarosa.com/2/ (acesso em: 16 ago. 2021).

MORETTI, B.; FUNCIA, F.R.; OCKÉ-REIS, C.O. Orçamento federal da saúde em 2021. Austeridade fiscal e clientelismo em meio ao recrudescimento da pandemia. Disponível em: https://www.ie.ufrj.br/images/IE/grupos/GESP/gespnota202101.pdf (acesso em: 16 ago. 2021)

________. O teto de gastos faz mal à saúde. In: DWECK, E.; ROSSI, P.; OLIVEIRA, A. L. M. (Orgs.). Economia pós-pandemia: desmontando os mitos da austeridade fiscal e construindo um novo paradigma econômico. São Paulo: Autonomia Literária, p. 172-180, 2020.

PIRES, M. Para entender a regra de ouro das finanças públicas. Disponível em: https://blogdoibre.fgv.br/posts/para-entender-regra-de-ouro-das-financas-publicas (acesso em: 11 ago. 2021).

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Bruno Moretti é economista pela UFF, mestre em Economia pela UFRJ e doutor em Sociologia pela UnB. Doutorando em Desenvolvimento Econômico pelo IE/Unicamp.

Francisco R. Funcia é economista e mestre em Economia Política pela PUC-SP, professor e doutorando da USCS, Vice-Presidente da ABrES e Secretário de Finanças de Diadema desde jan/2021.

Carlos O. Ocké-Reis é economista, mestre e doutor em Saúde Coletiva pela UERJ. Pesquisador do Ipea.

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Fonte: Artigo publicado no site Le Monde diplomatic em 17 de agosto.