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Apresentação
A Revista Domingueira da Saúde é uma publicação semanal do Instituto de Direito Sanitário - IDISA em homenagem ao Gilson Carvalho, o idealizador e editor durante mais de 15 anos da Domingueira da Saúde na qual encaminhava a mais de 10 mil pessoas informações e comentários a respeito do Sistema Único de Saúde e em especial de seu funcionamento e financiamento. Com a sua morte, o IDISA, do qual ele foi fundador e se manteve filiado durante toda a sua existência, com intensa participação, passou a cuidar da Domingueira hoje com mais de 15 mil leitores e agora passa a ter o formato de uma Revista virtual. A Revista Domingueira continuará o propósito inicial de Gilson Carvalho de manter todos informados a respeito do funcionamento e financiamento e outros temas da saúde pública brasileira.
Editores Chefes
Áquilas Mendes
Francisco Funcia
Lenir Santos
Conselho Editorial
Élida Graziane Pinto
Nelson Rodrigues dos Santos
Thiago Lopes Cardoso campos
Valéria Alpino Bigonha Salgado
ISSN 2525-8583
Domingueira Nº 29 - Outubro 2018
Índice
- BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A REPROVAÇÃO DO RELATÓRIO ANUAL DE GESTÃO 2017 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE - por Francisco R. Funcia
BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A REPROVAÇÃO DO RELATÓRIO ANUAL DE GESTÃO 2017 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
Por Francisco R. Funcia
O Conselho Nacional de Saúde (CNS) reprovou o Relatório Anual de Gestão (RAG) 2017 do Ministério da Saúde. Esta foi a segunda vez que ocorreu a reprovação – a primeira foi em 2016, cujas causas principais naquela oportunidade foram:
a) o não cumprimento da aplicação mínima de 15% da Receita Corrente Líquida (RCL), em desrespeito à Constituição Federal (CF);
b) a reincidência de itens de despesa com baixos níveis de liquidação conforme painel de acompanhamento quadrimestral e semestral que tem subsidiado a análise da Comissão de Orçamento e Financiamento (COFIN) do CNS desde o início de 2016, gerando o descumprimento de muitas metas previstas na Programação Anual de Saúde de 2016;
c) a não compensação formal (em dotação orçamentária própria) além da aplicação mínima, como determina a Lei Complementar 141/2012, de parte dos restos a pagar cancelados no exercício imediatamente anterior ao do relatório analisado;
d) a falta de comprovação de que havia disponibilidade financeira, mesmo no “caixa único” previsto pela Constituição Federal para centralização dos recursos financeiros federais, correspondente ao valor das despesas empenhadas e não pagas em 2016 somadas aos restos a pagar referentes aos empenhos de exercícios anteriores a 2016, como determina a Lei Complementar 141/2012; e
e) o desrespeito parcial de algumas resoluções e recomendações do Conselho Nacional de Saúde, dentre outras causas apontadas no parecer conclusivo do Conselho Nacional de Saúde que integra a Resolução 551/2017 (disponível em http://conselho.saude.gov.br/resolucoes/2017/Reso551.pdf e http://conselho.saude.gov.br/resolucoes/2017/Reso551_anexo.pdf)
Exceto para o item “a”, todos os anteriores estiveram presentes como fatores para reprovação do Relatório Anual de Gestão de 2017 do Ministério da Saúde, acrescentando-se ainda a não compensação formal (em dotação orçamentária própria) do valor da aplicação insuficiente ao mínimo em 2016.
Porém, apesar do cumprimento da aplicação mínima constitucional de 15% da RCL em 2017, esse cumprimento representou uma espécie de “maquiagem” que encobriu um fato grave ocorrido, a saber, o grande aumento verificado nos empenhos a pagar do exercício de 2017 e do total de restos a pagar (que inclui também os empenhos de exercícios anteriores a 2017 e não pagos até 31/12/2017).
Essa “maquiagem” decorre do fato de que a verificação do cumprimento da aplicação mínima federal é feita pela despesa empenhada (e não pela despesa liquidada e paga), ou seja, a comprovação da aplicação mínima ocorre por meio da despesa que foi compromissada para um credor e finalidade específica, mas que ainda não foi efetivada em termos de ações e serviços de saúde para a população. No caso da análise do RAG 2017/MS, foi constatado um grande crescimento (recorde em relação aos últimos anos) dessas despesas empenhadas (ou compromissadas) para serem liquidadas e pagas (ou efetivadas) a partir de 2018.
É preciso ficar claro que o problema não está na existência dos restos a pagar, situação prevista na Lei Federal 4320/64, mas sim no fato de que houve um crescimento expressivo dos restos a pagar, o que, na prática, prejudicou o atendimento às necessidades de saúde da população, a saber:
a) os empenhos a pagar referentes ao exercício de 2017 cresceram 81% comparado a 2016 – ou seja, despesas foram compromissadas em 2017, mas não foram liquidadas e pagas no ano passado (portanto, não se transformaram em ações e serviços públicos de saúde para a população) – e, no mesmo período, a cifra foi recorde também para as despesas referentes às transferências para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde (165%), o que representou sérios prejuízos para o financiamento das ações de saúde realizadas pelas secretarias estaduais e municipais de saúde em 2017.
b) se forem incluídos ao valor do item “a” os restos a pagar anteriores a 2017, o resultado dessa soma foi quase R$ 22 bilhões e correspondeu a um crescimento maior que 50% em comparação a 2016. Essa situação interrompeu uma tendência declinante observada nos últimos, que convergia para o índice de 5% do valor de empenhos a pagar em relação aos valores empenhados em cada exercício, conforme recomendação do CNS e revela que muitas despesas empenhadas num exercício para execução no seguinte sofreram retardamento de realização em 2017, portanto, em prejuízo para o atendimento às necessidades de saúde da população no ano passado.
Em outros termos, para que as necessidades da população sejam atendidas de fato, não basta empenhar, é preciso pelo menos liquidar e, em alguns casos, pagar a essa despesa (por exemplo, atestar que a compra do bem ou a contratação do serviço e obra tenham ocorrido, ou que o recurso financeiro tenha sido transferido para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde). Não basta comprovar somente que aplicou o mínimo compromissando as despesas, é preciso que as despesas com saúde se efetivem em ações para a população ou em financiamento para a realização das despesas descentralizadas nos Estados e Municípios.
Diferentemente dos anos anteriores, esse grande crescimento dos restos a pagar em 2017 pode ser explicado pela EC 95/2016, o que representa a possibilidade concreta de postergação da execução dessas despesas e/ou um efeito de manutenção de cifras expressivas de empenhos a pagar nos próximos exercícios por causa do dispositivo constitucional do teto de despesas primárias que restringe a disponibilidade financeira de pagamento do conjunto dos Ministérios aos valores pagos em 2016 atualizados monetariamente pela variação do IPCA. Em outros termos, é falso o argumento de que a EC 95/2016 beneficiou o atendimento às necessidades de saúde da população porque estabeleceu também para 2017 o piso de 15% da RCL – a falsidade decorre exatamente da nossa explicação anterior de que não é suficiente empenhar a despesa em termos orçamentários, se a execução financeira está limitada pelo teto de despesas primárias calculado pelos valores pagos em 2016 (incluindo os restos a pagar) corrigidos somente pela variação anual do IPCA/IBGE.
Nesse contexto, o crescimento dos restos a pagar das despesas federais de saúde pode ser associado ao que a Dra. Élida Graziane Pinto, do Ministério Público de Contas de São Paulo, tem denominado como “precatorização dos direitos sociais” (disponível em https://www.abrasco.org.br/site/outras-noticias/saude-da-populacao/estudantes-e-docentes-da-uerj-comparecem-em-peso-no-ato-em-defesa-do-sus/20665/); a gravidade reside no fato de que tais despesas, diferentemente dos precatórios judiciais, não são atualizadas monetariamente e nem são cobrados juros de mora pelo atraso ao atendimento às necessidades de saúde da população, ou seja, a existência de restos a pagar desde 2003 tendem a crescer no contexto da EC 95/2016, cujos valores sofrerão desvalorização que poderão inviabilizar a realização das despesas (por exemplo, com obras e equipamentos, reestruturação de hospitais universitários, etc).
Várias despesas de custeio (como aquisição de medicamentos, vacinas, etc.) também apresentaram um baixo nível de liquidação e pagamento em 2017, o que no contexto da EC 95/2016 tende a criar um movimento de “empurrar para frente” anualmente a execução dessas despesas, como se as necessidades de saúde da população pudessem também ser postergadas tal qual ocorre com a liquidação e o pagamento das despesas – não existe um “restos de necessidades de saúde a atender” para compatibilizar com os restos a pagar, e o crescimento observado gerou efeitos negativos no exercício de 2017, ainda que uma parte dessas despesas empenhadas e não pagas em 2017 (não todas) tenham sido pagas em 2018. O Painel de Acompanhamento dos Níveis de Liquidação de Despesas que a COFIN/CNS monitora a cada quadrimestre e semestre indicou a manutenção dos baixos índices (classificados como inadequado, intolerável e inaceitável) de forma reincidente para vários itens de despesa, inclusive com ampliações observadas em 2017, que guarda relação com o crescimento expressivo dos empenhos a pagar em 31 de dezembro de 2017, bem como com os restos a pagar inscritos e reinscritos.
Com isso, apesar das recomendações e resoluções do CNS a respeito da necessidade de disponibilizar recursos suficientes para a execução do orçamento anual e para execução financeira dos restos a pagar a partir de 2017, por causa dos efeitos restritivos da EC 952016, o que se verificou em 2017 foi o contrário, qual seja, os valores pagos tiveram queda real (ou nominal, como ocorreu com os restos a pagar), comprometendo o atendimento às necessidades de saúde da população em 2017 e também nos anos seguintes sob a vigência da EC 95/2016.
Finalmente, com a edição da Portaria 3992/2017, no apagar das luzes do exercício, sem submeter à análise e deliberação do CNS, com a extinção dos seis blocos de financiamento da antiga Portaria 204 e a criação de apenas dois (custeio e investimento), mesmo com a existência de dispositivos que exigem o cumprimento pelos Estados e Municípios da programação pactuada na CIT que resultaram nos valores transferidos, segundo a classificação orçamentária, pelo Fundo Nacional de Saúde, ficará mais difícil para acompanhar a execução financeira dos restos a pagar do gestor federal e dos gestores estaduais e municipais diante da inexistência de controles específicos para esse fim até o momento, conforme a COFIN/CNS apurou preliminarmente ao consultar o Fundo Nacional de Saúde e o SIOPS/DESID sobre o acompanhamento da execução das despesas dos Estados e Municípios nos termos das transferências realizadas segundo as subfunções e demais programações federais.
A reprovação dos RAG’s 2016/MS e 2017/MS pelo Conselho Nacional de Saúde também aponta para o fato que as recomendações e as resoluções do controle social devem ser consideradas secundárias pelo gestor quando comparadas aos apontamentos do controle externo exercido pelo Poder Legislativo com o apoio técnico do Tribunal de Contas da União, em respeito ao que determina a Lei 8142/90 sobre o caráter deliberativo dos Conselhos de Saúde e das Conferências de Saúde como instâncias máximas de deliberação do SUS. Este é o desafio do gestor: respeitar com a mesma prioridade as determinações do controle interno, do controle externo e do controle social.
Portanto, uma referência importante para a escolha do próximo presidente da República é o compromisso explícito do candidato com a defesa do Sistema Único de Saúde inscrito na Constituição Federal e com seu financiamento adequado, de modo a respeitar o controle social e, nestes termos, a democracia e os direitos de cidadania, considerando o conceito ampliado de saúde estabelecido pela Organização Mundial de Saúde e a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas, especialmente quanto aos Objetivos do Desenvolvimento Sustentado relacionados com a redução das desigualdades socioeconômicas como garantia dos direitos à vida, à saúde e à liberdade no Brasil hoje e sempre.
Francisco R. Funcia, Economista e Mestre em Economia Política pela PUC-SP.