Domingueira Nº 31 - Julho 2020

A responsabilidade do controle externo diante da pandemia

Por Valéria A. B. Salgado

A tensão entre gestão e controle é um tema já presente na agenda pública há muito tempo. Lembro que, em 2009, quando no Ministério do Planejamento, conduzimos um projeto denominado Ciclos de Debate Direito e Gestão Pública, cujo objetivo era promover a interlocução aberta entre os operadores do direito, da gestão e do controle, para induzir uma cultura de confiança mútua e contribuir para a diminuição dos preconceitos de parte a parte.

O projeto tinha o apoio da Associação Nacional do Procuradores da República, da Advocacia Geral da União, do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração - CONSAD, do CONASS e CONASEMS, MS, membros do Poder Legislativo e outros. Também participaram representantes do Tribunal de Contas da União. O IDISA participou ativamente do projeto.

Menciono o projeto aqui porque o seu ponto central era a discussão dos limites da autonomia e do controle na administração pública. Pretendia-se debater as diferenças de concepções e entendimentos sobre os objetivos e as responsabilidades dos órgãos executivos e dos órgãos de controle.

A integração entre controle e gestão é um dos maiores desafios contemporâneos da administração pública. Essas duas áreas disciplinares distintas tendem, naturalmente a se repelirem e o Estado, para funcionar a contento, precisa da “atenção criativa” de ambas.

Se por um lado, a administração pública tem o desafio de modernizar o seu modus operandi e evoluir para uma cultura de gestão por resultados, menos burocratizada, mais aberta e transparente; cabe ao controle se reinventar, para ajustar a lógica de fiscalização aos novos paradigmas da gestão.

Entretanto, a evolução do modelo de gestão esbarra na necessidade de superar práticas patrimonialistas e burocráticas que, até hoje, coexistem na máquina pública, junto com as novas práticas gerenciais, sintonizadas com referenciais participativos e voltados para resultados.

Na ausência de uma sociedade atuante e preparada para o exercício do controle social, ainda prevalecem posturas autocentradas na burocracia e, muitas vezes, verifica-se o amálgama dos seus interesses corporativos com os objetivos públicos que deveria realizar.

Como consequência, há uma natural desconfiança no gestor e nos servidores públicos, e uma visão contrária à sua discricionariedade - uma desconfiança que está presente tanto dentro quanto fora da administração.

Esta visão alimenta uma cultura de cerceamento e de criminalização do agente público, que incentiva o imobilismo - a postura do “não fazer”, num ambiente no qual “quem se aventura e faz” assume muita responsabilidade e se sujeita à penalização.

A limitação da autonomia do gestor e a penalização de suas condutas empreendedoras é o resultado dessa cultura, que pode ser evidenciada nos excessos de algumas leis de iniciativa do Poder Executivo, que invadem o espaço regulamentar e dispõem sobre matérias próprias de decreto, como a Lei 8666, a lei dos consórcios públicos, lei 13.019 e outras. Além disso, essa limitação está presente em disposições normativas exaustivas que limitam a interpretação e a aplicação das leis, como as instruções normativas sobre licitação e as instruções do Tesouro e até em regras internas de funcionamento dos sistemas de apoio administrativo, que engessam e criam regras próprias para os gestores. Tudo isso, no afã de fixar e perenizar conceitos e padronizar procedimentos.

Ademais, temos um ordenamento jurídico, que por si só, é obsoleto e fragmentado. Atualmente, convivem marcos legais instituídos há mais de 50 anos ao lado de legislações e normas que, não raras vezes, apresentam antinomia jurídica. A Constituição de 1988, em relação à Constituição de 1967, trouxe vários elementos engessadores com o objetivo de cercear a ação administrativa.

Muitos dos institutos jurídicos criados com base no paradigma de foco em resultados, especialmente aqueles concebidos na Reforma Administrativa de 1995, acabaram sendo desfigurados na sua implementação, pelo convívio com as velhas práticas burocráticas de controle do ato, adaptando-se à lógica do controle procedimental, seja pela má compreensão ou pela interpretação equivocada de seus contornos pela própria burocracia, seja pela interpretação dos órgãos jurídicos e de controle, e hoje, podemos dizer que eles são fonte de insegurança jurídica para o gestor.

De outro lado, temos um crescente ativismo normativo dos órgãos de controle, caracterizado pela invasão do espaço normativo do Executivo e pela fixação de orientações e procedimentos para os órgãos e entidades públicas, numa dimensão própria e privativa da gestão.

É comum, antes de aplicar uma disposição legal ou normativa, o gestor público buscar a interpretação do Tribunal de Contas, para se precaver de problemas futuros.

A explicação que se dá para isso, é a de que não existem espaços de poder que ficam vazios e que, se o Executivo não tem capacidade de interpretar ou de normatizar corretamente, os órgãos de controle têm.

E não são apenas os Tribunais de Contas, também o Ministério Público tem se aventurado a estabelecer regras de governança interna para os órgãos e entidades públicas. Cito como exemplo a Nota Técnica nº 01/2018/MPE/MPC/MPT/MPF [1], assinada por representantes do Ministério Público Federal e do Ministério Público do RS, no final de 2018, na qual estabelecem diretrizes a serem observadas pelas Secretarias Municipais de Saúde na qualificação e celebração de contratos de gestão com organizações sociais. Ao final, a nota técnica recomenda ao Presidente da Federação Gaúcha de Municípios que encaminhe as diretrizes para serem observadas por todos os municípios do Estado.

Além de invadir o espaço privativo do Executivo de estabelecer seus procedimentos internos, a nota incorre em vários equívocos de entendimento sobre o instituto das organizações sociais enquadram os contratos de gestão como se fossem contratos administrativos; e estendem às OSs a obrigação de seguirem regras administrativas próprias de órgãos e entidades públicas, legislando onde a lei não legislou.

O fato é que, sob o argumento de adotarem uma postura proativa, esses órgãos de controle externo têm extravasado suas competências constitucionais de fiscalização, passando a ditar, procedimentos, métodos e técnicas gerenciais para os órgãos e entidades públicas, que se vem obrigados a adotá-los em suas atividades.

O ilustre Professor Sérgio de Andrea Ferreira, Desembargador Federal aposentado e Professor de Direito Administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro ensina que é preciso lembrar que os três Poderes estabelecidos na Constituição são independentes e harmônicos.

O professor ressalta que a Constituição não fala em autonomia, mas em independência. E harmonia é a ausência de conflitos. Cada poder tem que agir dentro do seu papel constitucional, sem avançar nas atribuições, na competência dos demais.

E isso, infelizmente, é o que temos visto. Tanto nos órgãos de controle, quanto nos próprios órgãos de organização administrativa do Poder Executivo.

Segundo o Professor, controle não significa hegemonia, não significa uma forma de interferência indevida nos assuntos administrativos. Significa apenas, uma forma de aferição se a Administração se conteve dentro dos limites devidos. Portanto, se não praticou nenhuma ilicitude.

Os aspectos políticos, os aspectos discricionários, os aspectos de escolha legítima por parte da Administração, não podem e não devem ser considerados pelos órgãos de controle externo.

Pode-se dizer que o viés nas relações entre o Executivo e os órgãos de controle nasce ou se fortalece na promulgação do texto constitucional de 1988, que engessou as formas de atuação da administração pública, em repúdio ao espaço discricionário do administrador – resquícios dos traumas da ditadura militar; e fortaleceu as funções de controle, com destaque para a ampliação das funções do Ministério Público, vocacionado, essencialmente, para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Além disso, o sentimento de desconfiança e criminalização do gestor e do servidor público, sem sombra de dúvida, tem sido um elemento alimentador desse viés. Sentimento que é perceptível dentro da própria máquina pública, junto aos órgãos de controle, Ministério Público e sociedade, essa última estimulada, dia a dia, pelo movimento midiático de exaltação da corrupção como se fosse um signo nacional.

Esse é o contexto que, tradicionalmente, tem caracterizado as relações entre gestão pública e controle.

Mas a pandemia causada pela Covid-19 vem alterar esse cenário, ao exigir mudança; e deve ser vista como a oportunidade para que ela ocorra.

A pandemia é o elemento transformador, na catástrofe, ao exigir dos órgãos públicos -– tanto dos órgãos executivos, dos órgãos jurídicos, dos órgãos de polícia e dos órgãos de controle - a reinvenção nos atuais paradigmas de sua atuação.

O momento, de crise grave, exige a união, a ação coordenada, das instituições públicas em prol do bem comum. Há uma guerra em andamento e ela é contra o vírus, para salvar a sociedade brasileira.

Vimos, o estado e a sociedade – uma parte dela - obrigados a reconhecer a importância do SUS e os órgãos estatais assumirem a responsabilidade pela sua organização e funcionamento. Mas as ações de combate à pandemia não envolvem apenas a área da saúde.

É uma guerra nacional, em que o Estado como um todo deve se envolver. Ela envolve assistência social, educação, cultura, saneamento, transporte, segurança pública e outros setores. É preciso planejamento e coordenação e cada setor deve refletir sobre o seu papel e sobre a forma mais eficaz de atuar.

O Congresso e as Assembleias Legislativas têm aprovado medidas especiais para o enfrentamento da pandemia; por um lado, flexibilizando procedimentos, como o das compras emergenciais, a dispensa da observância do teto de gastos com pessoal; e por outro lado, enrijecendo as regras de realização de despesas que não sejam essenciais ao combate ao vírus.

Em alguns casos, essas medidas já têm levantado controvérsias interpretativas que antecipam inseguranças jurídicas em sua aplicação.

Este cenário é propício para a reflexão e a discussão sobre as responsabilidades do controle externo diante da pandemia.

Em primeiro lugar, não será o caso de os agentes públicos e, especialmente, os membros do controle externo evitarem o discurso de exaltação do risco de corrupção nesse momento de crise? Nós brasileiros, o Brasil não é nem mais nem menos corrupto do que outros países, pelo mundo afora. A corrupção existe onde há poder: no Executivo, no Legislativo, no Judiciário, nos órgãos de controle, no mercado, na sociedade. Existe onde houver poder sem controle.

Temos o defeito de tratar a corrupção como se fosse um signo nacional. Uma marca de nascença. Não é assim. A maioria dos gestores e servidores públicos é proba e comprometida. E o combate ao vírus tem demonstrado isso.

Este é um momento de mudar conceitos e posturas e acreditar no gestor, sobretudo o da saúde.
Estimulá-lo a correr os riscos necessários para atender a população e aplacar a pandemia.

Outro aspecto importante, relacionado com o primeiro, é refletir sobre as posturas policialescas. O momento pede discrição, cuidado no trato da ação investigatória, para não gerar tumulto, comoção e prejudicar as ações de combate à pandemia que estão sendo realizadas. Refrear o abuso sem afetar, mais do que o necessário, a atuação executiva.

Uma outra questão a refletir, é sobre o discurso que frequentemente surge de que os órgãos de controle devem ser parceiros da gestão. Considero que não há parceria entre gestores e órgãos de controle; ou melhor, não há espaço para a parceria. Um é o fiscalizado e o outro é o fiscalizador. São funções que devem ser segregadas, a fim de preservar o interesse público. É uma relação que exige respeito de parte a parte mas que não comporta parcerias.

Também não cabe ao controle externo o papel de orientador pedagógico da gestão. Não se pode pensar que o controle está melhor preparado para gerir do que o próprio gestor e seus servidores públicos. Esses últimos detêm o conhecimento técnico e o conhecimento prático da realidade.
A atuação do controle deve se restringir à ação fiscalizatória, da melhor forma possível. Cabe orientação apenas quanto a procedimentos de fiscalização.

E, nesse aspecto, não cabe ao controle externo atuar preventivamente. O que é, seria, na verdade, a propalada atuação preventiva do controle externo? Seria o controle ex-ante? Isso é gestão, não é controle e não cabe ao controle externo.

Não cabe ao controle externo fixar a interpretação da lei e da norma, embora seja frequente que, pela assimetria de poder, o órgão de controle acabe por impor a sua interpretação. Os gestores e servidores públicos devem valorizar e investir na capacidade de assessoramento de suas áreas jurídicas. Devem buscar esclarecimentos sobre a aplicação da lei e da norma, quando essas não estiverem suficientemente claras junto às suas próprias áreas técnicas. Junto à Procuradoria do Município ou do Estado, à Advocacia Geral da União, ao Ministério da Saúde (quando o assunto for saúde pública). Buscar esclarecimentos junto ao órgão técnico propositor da norma. É a melhor forma de garantir a correta aplicação da lei e da norma.

A mesma recomendação vale para os órgãos de controle externo. Ao invés de se fecharem em copas e interpretarem leis e normas com base em seus próprios preceitos, devem considerar o entendimento dado a elas pelo Poder Executivo e seus órgãos de assessoramento jurídico. Levar em conta o grau de inovação que algumas delas trazem.

Além disso, ao avaliarem o cumprimento das leis e normas, em momentos de crise, como o atual, devem levar em consideração as palavras do Ministro do Supremo, Gilmar Mendes, de que é preciso estar sensível às excepcionalidades da situação, e lembrar que o próprio texto constitucional excepciona a aplicação de determinadas normas em situações emergenciais.

Por fim, como todos os outros órgãos públicos, a pandemia impõe a necessidade de que os órgãos de controle – controle externo e Ministério Público - repensem os seus processos e o seu papel diante da crise, para melhor atender ao interesse público. É preciso que eles façam uma autoanálise dos riscos de sua atuação; do custo de suas decisões e dos seus aspectos de governança interna. Aplicar o que têm prescrito para os gestores públicos e buscar aprimorar a sua atuação, e dar a sua contribuição para a superação da pandemia – seja por meio da criação de um ambiente de maior segurança aos gestores, seja pela fiscalização e penalização das condutas irregulares com a devida ponderação quanto ao impacto que essas possam ter nas ações de combate à COVID-19, já em andamento.

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[1] O conteúdo dessa Nota Técnica pode ser acessado no link https://www.contratualizacaonosus.com/single-post/2019/03/02/Minist%C3%A9rio-P%C3%BAblicoRS-estabelece-diretrizes-sobre-organiza%C3%A7%C3%B5es-sociais-para-os-munic%C3%ADpios-do-Estado

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Valéria A. B. Salgado é Diretora Regional do IDISA, da Região Centro-Oeste, é pós graduada em Pós graduada em Direito Sanitário pelo Instituto de Ensino e Pesquisa Sírio Libanês e IDISA; e em Gestão Pública e Qualidade em Serviços pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. É servidora federal aposentada e atua como consultora na área de gestão pública.

Boletim Cofin/CNS 2020/07/29

Por Francisco R. Funcia, Rodrigo Benevides e Carlos Ocke

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Francisco R. Funcia, Mestre em Economia Política pela PUCSP, Professor e Coordenador-Adjunto do Observatório de Políticas Públicas, Empreendedorismo e Conjuntura da USCS e Consultor Técnico do Conselho Nacional de Saúde.

Rodrigo Benevides, Economista (UFRJ) e mestre em Saúde Coletiva pelo IMS/UERJ.

Carlos Ocké, Economista e Vice-Presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde - ABrES.

Falsos dilemas

Por Francisco R. Funcia

O objetivo deste texto é caracterizar três falsos dilemas que estamos acompanhando nos debates econômicos e de saúde no Brasil nestes tempos da Covid-19.

O novo coronavirus passou a fazer parte das nossas vidas de forma autoritária, sem pedir licença. Está provocando desde o início de 2020 um desarranjo na vida econômica e social, tanto maior, quanto maior é a irresponsabilidade e os erros das autoridades dos países que estão enfrentando a Covid-19 desde que a Organização Mundial de Saúde (OMS) declarou [1] essa situação como “Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional”.

A pandemia da Covid-19 está provocando uma queda acentuada da atividade econômica e desemprego, o que agrava a situação principalmente dos países que, simultaneamente, apresentam grande desigualdade de distribuição de renda e sistemas de saúde que não garantem o acesso universal para a população.

No caso brasileiro, apesar da desigualdade socioeconômica que cresceu nos últimos três anos, temos o Sistema Único de Saúde (SUS), criado a partir da Constituição de 1988 que definiu a “saúde como direito de todos e dever do Estado”, cuja organização e estruturação segundo as diretrizes constitucionais foram normatizadas pela Lei 8080/90, Lei 8142/90 e Lei Complementar 141/2012.

A importância do SUS nestes tempos de pandemia, com uma rede de atendimento descentralizada e articulada entre as gestões das três esferas de governo e com o papel desempenhado pelo Conselho Nacional de Saúde e pela maioria dos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, por meio de deliberações expressas nas resoluções e nas recomendações produzidas nesse período, tem sido valorizada até por segmentos da sociedade que insistiam em desqualificar o SUS para propor a participação privada na gestão, sob a alegação de ser mais eficiente e mais eficaz que a pública, e em retirar recursos federais do SUS depois da aprovação da Emenda Constitucional 95/2016.

Estudos [2] apontam uma perda de R$ 22,5 bilhões para o financiamento do SUS a partir de 2018, quando essa nova regra constitucional passou a valer para “congelar” até 2036 a aplicação mínima federal em saúde no valor do piso de 2017, atualizado somente pela variação anual do IPCA (ou seja, reduzindo anualmente os recursos per capita para o atendimento da saúde da população – os valores empenhados como proporção da receita corrente líquida caíram de 15,77% em 2017 para menos de 14% em 2019).

Porém, é oportuno alertar também que esse percentual da despesa empenhada em 2017 foi acompanhado de um recorde de inscrição e de reinscrição de restos a pagar [3] (valores empenhados em 2017 e anos anteriores que não foram pagos até o final de 2017 que totalizaram mais de R$ 20,0 bilhões, cifra em torno da qual permaneceu até a virada de 2019 para 2020). Em outros termos, a EC 95 tem impedido a efetivação das despesas em ações e serviços públicos de saúde para o atendimento da população, além de não permitir a retomada da atividade econômica para gerar renda e emprego (o PIB cresceu em torno de 1% ao ano de 2017 a 2019, muito abaixo das quedas superiores a 3% dos anos de 2015 e 2016). Portanto, a economia brasileira e o financiamento do SUS estavam fragilizados quando o novo coronavirus “entrou” no Brasil (primeiro caso confirmado na segunda quinzena de fevereiro/2020).
Nesse contexto, um dos falsos dilemas foi estabelecido pelo Presidente da República e por parcela do setor empresarial para questionar as medidas de isolamento social para o enfrentamento da Covid-19: “saúde X economia”. Inicialmente, é importante ressaltar que não há atividade econômica sem trabalhadores e consumidores com saúde vivendo em ambiente saudável; assim sendo, a flexibilização do isolamento social que está em curso no país tende a ampliar o número de casos e mortes (que já estão em níveis elevados), sem promover a retomada econômica capaz de retirar o país do “fundo do poço” levado pela política de austeridade fiscal implementada timidamente em 2015, aprofundada de 2016 a 2018 e radicalizada a partir de 2019.

Essa situação se percebe também em 2020, mesmo no cenário de crise sanitária e de queda da atividade econômica (estimativa de queda de 6% do PIB), do emprego e da renda: de um lado, na demora para alocar recursos extraordinários no orçamento do Ministério da Saúde e no baixo ritmo da execução orçamentária e financeira para o enfrentamento da Covid-19 [4]; e, de outro lado, nas demais medidas para esse fim adotadas neste ano de 2020 para a proteção social (houve demora tanto para propor o auxílio emergencial inicialmente de R$ 200,00 e majorado para R$ 600,00 por força da ação da oposição no Congresso Nacional, como para adiar por mais dois meses a partir de julho – cuja despesa mensal tem sido inferior a R$ 50 bilhões) e econômica (baixo empenho governamental para um efetivo auxilio para os micro, pequenos e médios empreendedores, que têm grande peso nos empregos gerados na economia).

Além disso, poderiam ter sido adotadas medidas de reconversão produtiva com a garantia de compra pelo governo federal de máscaras, respiradores e outros produtos para o atendimento de saúde da população e de proteção da população e dos trabalhadores de saúde que estavam em falta no mercado – houve tempo para isso desde janeiro, quando foi anunciada a “emergência sanitária”, mas não houve planejamento integrado e coordenação nacional por parte de todas as autoridades do governo federal, que abandonaram o(a)s governadore(a)s, prefeito(a)s e secretário(a)s de saúde estaduais e municipais na batalha da busca de suprimentos para combater o novo coronavirus.

Nestes termos, um segundo falso dilema derivado do primeiro está em impedir o crescimento das despesas primárias federais, especialmente as sociais, como meio de criar condições para a retomada do crescimento econômico – os dados apontam que está ocorrendo o contrário, e com efeitos muitos muito mais graves neste cenário de pandemia do que antes – contágios e mortes evitáveis sem expectativa de recuperação econômica no curto prazo (a partir de 2021), diante do anúncio feito pelo governo federal no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2021 da União da retomada tanto da âncora fiscal no próximo ano baseada no teto das despesas primárias, como no congelamento do piso federal da saúde no valor de 2017, conforme a EC 95/2016, como se a Covid-19 e suas consequências terminassem em 31 de dezembro de 2020.

Por fim, um terceiro falso dilema é o anúncio feito pelo presidente da Câmara dos Deputados nesta semana de que o SUS foi importante para o enfrentamento da Covid-19, mas que é ineficiente e sem interação; para isso, está formando um grupo de trabalho no parlamento em conjunto com empresários do setor privado para sua reestruturação. Afinal:

a) se o SUS é tão ineficiente e desintegrado, como pode ter sido tão eficiente e integrado para o enfrentamento da Covid-19 mesmo com o desfinanciamento produzido pela EC 95/2016?

b) qual é a experiência do setor privado, especialmente no setor saúde, na gestão de empreendimentos que funcionam em rede de atendimento em 5570 municípios brasileiros, garantindo desde a vigilância epidemiológica e sanitária e consultas ambulatoriais até exames de imagem, cirurgias simples, complexas e transplantes para mais de 210 milhões de pessoas com um financiamento de apenas R$ 3,60 per capita por dia (equivalente a 4,0% do PIB, contra 7,9% do Reino Unido, por exemplo)?

Com a palavra, os defensores da austeridade fiscal, da EC 95/2016 e da adoção da eficiência privada no SUS!

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[1] A situação se agravou e, em 11 de março de 2020, a COVID-19 foi caracterizada pela OMS como uma pandemia” (disponível em https://www.paho.org/bra/index.php?option=com_content&view=article&id=6101:covid19&Itemid=875 – Acesso em julho/2020).

[2] Ver Funcia, Francisco R.; Ocke, Carlos; Moretti, Bruno. Pra que mentir? Jornal GGN, 25/06/2020. Disponível em [https://jornalggn.com.br/a-grande-crise/pra-que-mentir-por-francisco-r-funcia-carlos-ocke-e-bruno-moretti/](https://jornalggn.com.br/a-grande-crise/pra-que-mentir-por-francisco-r-funcia-carlos-ocke-e-bruno-moretti/ http://) (Acesso em julho/2020).

[3] Ver Mendes, Áquilas; Ocke, Carlos; Funcia, Francisco; Benevides, Rodrigo. O SUS necessita muito mais do que aplausos, gratidão e reconhecimento tardio: precisa de mais recursos para enfrentar o Covid-19 e para consolidar o sistema universal de saúde. Revista Eletrônica Domingueira da Saúde, nº 21-Maio 2020. Campinas: Instituto de Direito Sanitário, 2020. Disponível em http://idisa.org.br/domingueira/domingueira-n-21-maio-2020 (Acesso em julho/2020).

[4] Ver Boletim Cofin/CNS 2020/07/29 (com dados até 28/07/2020) do Conselho Nacional de Saúde, elaborado por Francisco Funcia, Rodrigo Benevides e Carlos Ocke e disponível em [http://conselho.saude.gov.br/images/comissoes/cofin/boletim/Boletim_2020_0729_T1_2_3_G1_ate_28_RB-FF-CO.pdf ](http://conselho.saude.gov.br/images/comissoes/cofin/boletim/Boletim_2020_0729_T1_2_3_G1_ate_28_RB-FF-CO.pdf http://)

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Francisco R. Funcia, Mestre em Economia Política pela PUCSP, Professor e Coordenador-Adjunto do Observatório de Políticas Públicas, Empreendedorismo e Conjuntura da USCS e Consultor Técnico do Conselho Nacional de Saúde.