Domingueira nº 1204 - Setembro 2026

As Contradições da Gestão Pública: O caso FIOCRUZ

Por Lenir Santos

A Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) constitui um dos mais relevantes patrimônios públicos brasileiros nas áreas de saúde, ciência, tecnologia e inovação. Sua trajetória institucional, entretanto, revela uma contradição que permanece atual: como conciliar a natureza pública de uma instituição estratégica para o Estado brasileiro com um modelo jurídico-administrativo capaz de lhe assegurar agilidade, autonomia e capacidade de resposta compatíveis com a complexidade de suas funções?

A questão não é nem um pouco nova. A própria história da Fiocruz demonstra que sua estrutura jurídica e administrativa foi objeto de sucessivas mudanças, justamente em razão da tensão entre autonomia e controle, entre flexibilidade e burocracia e entre a natureza pública de suas finalidades e os instrumentos necessários à sua realização.

A Fiocruz tem 126 anos. Já teve várias configurações jurídicas, com seu marco atual datado de 1970, quando por meio do Decreto nº 66.624, ela foi reorganizada com a integração de diferentes instituições de pesquisa e produção em saúde, vinculadas ao Ministério da Saúde. Seu Estatuto à época foi aprovado pelo Decreto nº 67.049, de 13 de agosto de 1970, conferiu-lhe personalidade jurídica de direito privado, vinculada ao Ministério da Saúde.

Essa configuração não foi meramente formal. Pretendia-se conferir à instituição maior autonomia para realizar atividades de pesquisa, produção de medicamentos e produtos biológicos, prestação de serviços e outras atividades relacionadas às suas finalidades.

Durante anos, a Fiocruz permaneceu juridicamente estruturada como fundação de direito privado. O Estatuto aprovado pelo Decreto nº 77.481, de 1976, ainda registrava expressamente essa natureza jurídica.

A Constituição Federal de 1988 modificou o ambiente jurídico da Administração Pública brasileira. A partir dessa nova ordem constitucional, consolidou-se a compreensão de que as fundações instituídas pelo Poder Público teriam natureza de direito público, o que foi alterado em 1998, com a Emenda Constitucional n° 19, que não deixou dúvidas quanto ao modelo da fundação pública de direito privado, ainda que durante um período tivesse produzido controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais, ora encerradas.

No caso da Fiocruz, essa trajetória culminou na adoção do regime de direito público. Um novo Estatuto foi aprovado pelo Decreto nº 4.725, de 2003, que estabeleceu que a Fiocruz é dotada de personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Ministério da Saúde.

A questão que se coloca neste artigo não é a de discutir o regime jurídico da Fiocruz. A questão é se o regime jurídico de gestão adotado para uma instituição pública precisa necessariamente ser tão rígido a ponto de comprometer sua capacidade de cumprir suas próprias finalidades. E o que ganha e o que perde com essa rigidez.

Essa pergunta tornou-se ainda mais relevante diante da transformação ocorrida nas últimas décadas. A Fiocruz cresceu, diversificou suas atividades, incorporou novas tecnologias, ampliou sua atuação científica e tecnológica, passou a desempenhar papel estratégico na produção de medicamentos, vacinas e insumos para o SUS e tornou-se uma instituição cada vez mais complexa.

Ao mesmo tempo, o mundo da ciência, da tecnologia e da inovação mudou radicalmente. Hoje se fala em inteligência artificial, transformação digital, biotecnologia avançada, plataformas tecnológicas, propriedade intelectual, inovação aberta, redes globais de pesquisa, produção tecnológica em escala e cooperação público-privada.

Instituições dessa natureza precisam tomar decisões em tempo oportuno, contratar competências altamente especializadas, estabelecer parcerias tecnológicas, adquirir equipamentos e insumos sofisticados e competir em determinados mercados com organizações que não estão submetidas às mesmas restrições jurídicas.

É nesse ponto que surge a contradição: a instituição pública é chamada a desempenhar funções próprias de uma organização científica e tecnológica contemporânea, mas dispõe, em muitos casos, de instrumentos administrativos concebidos para uma Administração Pública de outra época.

A própria Fiocruz percebeu essa contradição e a partir de 2010, iniciou-se uma discussão institucional sobre a necessidade de adequação de sua estrutura organizativa e dos seus instrumentos de gestão às novas dimensões e necessidades da instituição. Entre as alternativas discutidas estava a criação de uma empresa pública para determinadas atividades, especialmente aquelas relacionadas às suas unidades de produção biotecnológica para suprir limitações da estrutura administrativa.

A contratação de pessoal por intermédio de terceiros havia adquirido dimensão expressiva, ao mesmo tempo em que a Fiocruz ampliava suas responsabilidades e suas atividades. A Fundação para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde (Fiotec), entidade privada de apoio, passou a exercer papel importante no suporte a projetos e atividades da instituição.

Fundações de apoio são instrumentos utilizados por instituições públicas de ciência, tecnologia e ensino (Lei n° 10.973/2004) justamente para viabilizar determinadas atividades que encontram limitações nos mecanismos da gestão pública.

O problema das fundações de apoio surge quando um mecanismo concebido para apoiar excepcionalmente a instituição pública passa a ser utilizado como instrumento estrutural para suprir limitações permanentes da própria Administração, atrasando a sua modernização. Uma inversão perigosa é a estrutura privada de apoio tornar a instituição pública dependente de sua estrutura para conseguir cumprir parte relevante de suas próprias funções.

As discussões iniciadas em 2010 não se limitaram à criação de uma empresa pública. Também foi debatida a possibilidade de criação, por lei, de um conglomerado público, com uma estrutura de governança capaz de articular diferentes entidades e atividades, mediante regras comuns de conduta, alinhamento estratégico, mecanismos de compliance, avaliação de desempenho e instâncias de controle.

A ideia merecia atenção porque procurava enfrentar uma questão essencial: como conferir flexibilidade à gestão sem retirar da instituição sua natureza pública e sua vinculação ao interesse coletivo? Buscou-se enfrentar o problema por meio da criação de novos instrumentos jurídicos dentro do próprio setor público, capazes de combinar autonomia gerencial, transparência, controle, responsabilidade institucional e orientação para resultados. Isso é modernizar a Administração Pública. Ao invés de buscar a privatização, transformar o público em entidade capaz de atender as suas finalidades.

Essa alternativa, contudo, não avançou naquele momento e agora retoma-se o debate com outra configuração, como a proposta de criação de duas novas fundações vinculadas à Fiocruz, concebidas como instrumentos para o cumprimento de suas finalidades.

Esse debate nos remete para além desse desenho organizacional: trata-se de discutir, sobretudo, a governança pública e por fim ao viés de associar a flexibilidade administrativa à privatização quando o correto é construir instrumentos públicos compatíveis com as finalidades a cumprir.

Ser público significa estar submetido ao interesse público, à legalidade, à transparência, à responsabilidade, ao controle social e institucional e à prestação de contas. Ser flexível não significa ser privado, e ser privado não significa necessariamente ser mais eficiente. A questão é construir um modelo de governança que permita à instituição pública alcançar suas finalidades sem renunciar aos controles que justificam sua natureza pública.

É nesse ponto que aparecem algumas das contradições mais evidentes do modelo atual da Fiocruz.

Admite-se que uma entidade privada de apoio possa auxiliar uma instituição pública em atividades relevantes, mas critica-se a possibilidade de criar entidades públicas subsidiárias dotadas de maior flexibilidade administrativa.

Admite-se que parcela significativa das necessidades de pessoal seja suprida por mecanismos terceirizados ou indiretos, mas enfrenta-se resistência à criação de estruturas próprias, estáveis e profissionalizadas para atender às mesmas necessidades somente porque o regime jurídico é o celetista, o regime jurídico dos trabalhadores brasileiros.

Reconhece-se a necessidade de pessoal altamente especializado, mas o provimento de cargos públicos permanece submetido a mecanismos que nem sempre respondem à velocidade necessária à ciência, à tecnologia e à inovação.

Reclama-se da insuficiência de autonomia administrativa e financeira, mas, quando se propõe uma estrutura institucional com maior autonomia, imediatamente surgem críticas infundadas, uma vez que não há perda do controle público.

Reclama-se da rigidez orçamentária e da necessidade de devolução de saldos anuais ao Tesouro Nacional, mas não se discute suficientemente a possibilidade de modelos orçamentários públicos que preservem o controle estatal e, ao mesmo tempo, permitam maior previsibilidade e flexibilidade na execução de atividades científicas e tecnológicas.

Uma das questões que merecem ser enfrentadas com maior objetividade é a possibilidade de adoção de regime trabalhista celetista em estruturas estatais de direito privado. O regime celetista não é sinônimo de ausência de carreira, de segurança, de precarização e está presente em todas as empresas estatais.

A Constituição não exige necessariamente o regime estatutário. A contratação de empregados públicos continua sujeita a princípios constitucionais, especialmente à exigência de concurso público quando se tratar de ingresso em empregos públicos, além dos controles decorrentes da natureza estatal da entidade, como a demissão motivada.

A própria Administração Pública brasileira convive historicamente com empresas públicas e sociedades de economia mista submetidas ao regime trabalhista e hoje o STF admite o regime trabalhista, o regime estatutário, o regime misto em qualquer entidade pública.

O que precisa ser discutido é qual regime de pessoal é mais adequado à finalidade institucional de cada entidade, e não a ideia de que um regime é público e o outro é privado. A jurisprudência constitucional já mudou o debate.

Como também mudou a discussão jurídica sobre a constitucionalidade da fundação estatal. É preciso incorporar a evolução da jurisprudência do STF. No Tema 545, o STF reconheceu que uma fundação instituída pelo Estado pode estar submetida ao regime público ou privado, dependendo de seu ato de criação ou autorização e das atividades desenvolvidas. Ambas existem na Administração Pública brasileira.

Trata-se de reconhecer que a Constituição não estabeleceu um único modelo jurídico de organização administrativa capaz de servir indistintamente a todas as funções do Estado, até porque não seria possível.

Uma maior flexibilidade administrativa não pode significar redução da transparência, enfraquecimento do controle, apropriação privada do patrimônio público ou afastamento dos mecanismos de prestação de contas. Também a busca por eficiência não é argumento para eliminar controles necessários.

Como conferir flexibilidade à Fiocruz sem retirar dela a sua natureza pública, a sua finalidade social e os mecanismos de controle que protegem o interesse coletivo? É preciso encontrar um ponto de equilíbrio entre dois riscos: a burocratização excessiva, que transforma o controle em obstáculo à realização da finalidade pública e a flexibilização sem governança, que pode transformar a autonomia administrativa em espaço de opacidade, captura ou apropriação privada. É o que a Fiocruz pretende realizar, podendo ser um dos melhores espaços para experimentar um novo modelo. O conglomerado público também veste como uma luva para a sua situação atual.

A grande contradição não está em a Fiocruz ser pública, mas em exigir que ela opere a inovação e outras tecnologias atuais utilizando instrumentos administrativos concebidos para uma realidade muito diferente.

A modernização da Administração Pública não pode significar a defesa de todos os mecanismos burocráticos apenas porque são públicos. O verdadeiro desafio é construir uma gestão pública capaz de realizar o interesse público no mundo real em que vivemos — e não apenas cumprir, formalmente, as regras de um modelo administrativo concebido para outro tempo.

A Fiocruz oferece uma oportunidade privilegiada para esse debate porque a questão que está em jogo não é apenas o futuro administrativo de uma instituição. É saber se o Estado brasileiro será capaz de construir uma nova geração de instituições públicas: suficientemente protegidas para preservar o interesse coletivo, mas suficientemente livres para produzir ciência, tecnologia, inovação e respostas em saúde com a velocidade que a sociedade exige.

Essa talvez seja a verdadeira questão por trás das contradições da gestão pública.

--

Lenir Santos, é advogada, doutora em Saúde Pública pela Unicamp, professora colaboradora da Unicamp e presidente do IDISA