Endereço: Rua José Antônio Marinho, 450
Barão Geraldo - Campinas, São Paulo - Brasil
Cep: 13084-783
Fone: +55 19 3289-5751
Email: idisa@idisa.org.br
Adicionar aos Favoritos | Indique esta Página

Entrar agora no IDISA online

2017 – Domingueira da Saúde 008/2017

 

008/2017 – DOMINGUEIRA DE 30/04/2017

 

Decreto de programação financeira põe em risco os pisos constitucionais na iminência do seu congelamento por 20 anos
 
Élida Graziane Pinto[1]
 
Cara Ministra Rosa Weber, escrevo-lhe esta carta pública, quiçá na forma de um apelo em busca da medida cautelar na ADI 5658, que trata detidamente das consequências da Emenda 95/2016 para o financiamento dos direitos fundamentais à saúde e à educação.
Há tanto perigo na demora que peço desculpas pela ousadia, mas as chamas que indicam a fumaça do bom direito começam a queimar esses essenciais pilares da dignidade de cada qual dos cidadãos brasileiros e me inflamam dramaticamente a esta petição pública.
Chamo a atenção de V. Exa. particularmente para o decreto de programação financeira (Decreto 8.961, de 16 de janeiro, severamente agravado pelo Decreto 9.018, de 30 de março, ambos deste ano) e para o risco iminente de nossos pisos constitucionais em saúde e educação não só serem congelados[2] em valores reais por duas décadas, como também estarem a sofrer uma redução regulamentar do seu alcance procedimental.
Explico-me, voltando um pouco nas bases do problema. O decreto de programação financeira[3] tem cumprido (de forma um tanto precipitada, a pretexto de ser preventiva[4]) a função de contingenciamento até mesmo do conjunto das despesas contidas nos pisos constitucionais em saúde e educação[5]. Por isso, estabelece limites de empenho e de pagamento, como também rege o tempo de realização das despesas, em consonância com a expectativa de ingresso das receitas e em conformidade com as metas fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Tudo muito aparentemente técnico-contábil, mas profundamente fixador das prioridades alocativas da União...
Por meio de ato normativo infralegal, o fluxo de pagamento dos gastos mínimos em saúde e educação foi bifurcado em duas espécies de despesas, as designadas “obrigatórias” para fins do Anexo XII do Decreto 8.961/2017 e as “demais”, cujo rito de execução orçamentária parece caminhar no limbo dos limites de pagamento do Anexo II, para onde também foram remetidos, sem garantia de saldo financeiro para quitação correspondente, os elevados estoques de restos a pagar em ambas as políticas públicas.
Desamparado de qualquer critério previamente definido em lei, o Decreto 9018 alterou o modo de compreensão do regime dos pisos constitucionais em saúde e educação, alterando abruptamente até mesmo a definição feita pelo Decreto 8.961, isso em um intervalo de apenas dois meses.
Para quem lida com execução orçamentária diuturnamente não se justifica a expressiva segregação entre o fluxo de pagamento das despesas consideradas “obrigatórias” (Anexo XII) e o limite de pagamento das “demais” despesas (Anexo II), que foi feita pelo decreto de programação financeira. Ora, a única razão possível para essa inédita discriminação reside no risco de que essas últimas estarão ainda sujeitas a toda sorte de adiamentos (a pretexto de contingenciamento), mesmo que façam parte do volume global de gastos computados no dever de aplicação mínima de recursos em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino.
A bem da verdade, já há um grande descasamento entre o limite de pagamento e o respectivo limite de empenhos para as políticas públicas de educação e saúde, ainda que já esteja incluído naquele limite de pagamentos o estoque de restos a pagar. Há nessa diferença uma deliberada estratégia de postergar (precatorização?) a realização plena da despesa para exercícios futuros, comprometendo o destino da arrecadação dos anos seguintes com desarrazoada fatura de restos a pagar e negando efetividade presente às demandas da sociedade.
A que título e sob qual dramático risco? Eis a pergunta que alimenta nosso clamor, Exma. Ministra, uma vez que, neste 2017, será fixada a base de cálculo dos pisos sobre a qual incidirá a mera correção monetária pelo índice nacional de preços ao consumidor amplo – IPCA pelos próximos vinte anos...
O Anexo II (onde, por sinal, estão inseridos os restos a pagar), que contém os limites de pagamento do Decreto 8.961, alterado pelo Decreto 9.018, ambos de 2017, parece ter se tornado algo suscetível de contingenciamento maior do que o Anexo XII, de modo que, como em 2018 e nos próximos 19 anos, valerá a base de cálculo da despesa paga em 2017, corremos o risco de efetivamente só ver realizados o processamento (liquidação) e o integral pagamento das despesas contidas no Anexo XII.
Para falarmos em números, porque é disso que se trata a execução orçamentária, estão sob severíssimo risco de adiamento e verdadeiro limbo jurídico todas as despesas constantes da categoria "Demais" constante do Anexo XI do Decreto 8.961 (ou seja, R$ 27,288 bilhões para educação e R$ 29,548 bilhões para saúde), o volumoso saldo de restos a pagar no Anexo III (RP processados, sendo R$ 480 milhões na educação e R$468 milhões na saúde) e no Anexo IV (RP não processados, sendo R$11,16 bilhões na educação e R$13,7 bilhões na saúde, dos quais R$5,1 bilhões são RP ordinários e R$8,6 bilhões de restos a pagar oriundos de “emendas com identificador de resultado primário 6”), mais o volume das emendas impositivas individuais e de bancada feitas à LOA 2017.
Vale lembrar aqui que o teto global do Executivo federal já está em vigor em 2017, quando – contraditória e dubiamente – os pisos da educação e da saúde ainda terão este ano para se comportar, respectivamente, conforme os arts. 212 e 198, §2º da Constituição. Falta, ao nosso sentir, resguardar as pontes de interseção e erigir os imperativos de cautela para que os pisos da saúde e da educação não sejam rifados pela asfixia fiscal já imposta, por exemplo, aos três poderes e à Administração Indireta.
Precisamos aqui pensar sempre no montante que, de fato, será pago em 2017, porque o teto fiscal da União – já fixado globalmente pela Emenda 95 – está em pleno vigor e apenas assegura correção monetária para as despesas efetivamente pagas em 2016. O regime de contabilização do teto fiscal do governo federal é o de caixa (despesa paga), portanto não basta a promessa da despesa empenhada (regime de competência), como, aliás, se sucede com o saldo volumoso de restos a pagar computados no piso federal em saúde e alguns dos quais pendentes de processamento desde 2003!
Diante de tal pressuposto, a consequência lógica é que não há margem de gordura no teto fiscal global da União para absorver algo em torno de quase R$26 bilhões de restos a pagar historicamente já pendentes de quitação, mais os que forem gerados nessa expressiva categoria designada como "Demais", cujo montante alcança a cifra aproximada de R$60 bilhões apenas neste exercício de 2017.
Meu sincero temor – e aqui tomo novamente a liberdade de vos falar diretamente, Exma. Sra. Ministra Rosa Weber – é o de uma profunda inexecução de programas essenciais, com o adiamento da sua satisfação para o campo dos restos a pagar ou para precatórios, o que certamente agravará o colapso dos serviços prestados no âmbito do SUS, bem como frustrará o dever de equalização das oportunidades educacionais e do padrão mínimo de qualidade que a União tem para com a educação básica obrigatória.
O questionamento da ADI 5658 diz respeito não só à vedação de retrocesso e à relação de proporcionalidade entre gastos mínimos e receitas estatais, mas também certamente implica considerar o que se pode reputar, ou não, "despesa obrigatória" no seio do regime finalístico dos pisos constitucionais de custeio da saúde e da educação.
Ao negar custeio adequado para as obrigações legais definidas na forma de metas e estratégias do Plano Nacional de Educação e do Plano Nacional de Saúde, os Decretos 8.961 e 9.018/2017 ultrapassaram as balizas finalísticas do elenco de despesas materialmente obrigatórias para o alcance das finalidades constitucionais a cargo do Estado brasileiro.
Assim, despesas como, por exemplo, a realização das Olimpíadas de Matemática e a manutenção do programa “Mais Médicos” parecem ter sido alçadas à condição de despesas "discricionárias" dentro do dever de gasto mínimo em saúde e educação, à luz do decreto de programação financeira. As próprias emendas parlamentares impositivas, cujo montante de 0,6% da RCL e o expressivo saldo de restos a pagar já computados em anos anteriores no piso federal em saúde ficaram de fora dessa espécie de "piso do piso" ou, noutra analogia, nesse "mínimo existencial" dos pisos de custeio da saúde e educação.
Não negamos, por óbvio, o fato de que o governo federal noticiou[6] uma frustração de arrecadação de R$50 bilhões e, por conseguinte, elevou a meta de déficit primário para R$129 bilhões em 2018. Reconhecemos, em igual medida, que isso implicará – para o custeio das ações e serviços públicos de saúde e para a manutenção e o desenvolvimento do ensino – uma proporcional redução do gasto federal em ambas (15% da RCL na primeira e 18% da receita de impostos na segunda), mas questionamos severamente que só estejam resguardados primordialmente saldos de pagamento de R$76,244 bilhões para saúde e de R$9,174 bilhões para a educação, além das despesas com salários, as quais foram previamente excluídas desse montante, por força do artigo 1º, §1º, I, alínea “a” do Decreto 8.961/2017.
Deixamos aqui a pergunta sobre o que será feito para resguardar todo o restante das despesas assinaladas pela genérica condição de “Demais”, que foram acobertadas pelo limite de empenhos do Anexo I e já se encontram constrangidas pelo limite menor de pagamentos do Anexo II, bem como todo o expressivo saldo de restos a pagar processados e não processados de que tratam os Anexos III e IV do aludido Decreto? Ficarão expostos ao relento da falta de garantia de custeio real?
Nosso temor é majorado em face do fato de que a Secretaria do Tesouro Nacional, à luz do art. 2º, §6º do Decreto 8961/2017, incluído pelo Decreto 9018/2017, foi alçada à condição de "ordenadora central e universal de despesas", em afronta aos ditames constitucionais e legais que regulamentam a execução orçamentária dos pisos em saúde e educação.
Caminho para a conclusão, Vossa Excelência, como quem pede motivos para seguir lutando o bom combate e alimentando a fé de que a razão de ser do orçamento público reside na realização dos ditames constitucionais e, sobretudo, tem por finalidade – em última e extrema ratio – a efetividade dos direitos fundamentais que nucleiam o postulado da dignidade humana.
Nesse final de abril e tendo já em mente o projeto de lei de diretrizes orçamentárias que o governo federal enviou para o Congresso para reger o exercício de 2018, o senso de urgência para a sociedade só faz aumentar em face do debate sobre a conformidade, ou não, do artigo 110 do ADCT, inserido em nossa Constituição Cidadã pela Emenda 95.
Não podemos desconhecer que o decurso dos dias é fatal para a execução orçamentária. Ainda que o senso comum não tenha devida clareza, precisamos afirmar – com consciência constitucional – que adiar é preterir. Se fosse, de fato, prioritário, seria executado prontamente conforme o fluxo da demanda da sociedade e a disponibilidade orçamentária do Estado. Infelizmente, contudo, significativa parcela do déficit de eficácia dos direitos fundamentais à saúde e à educação advém da postergação que mitiga a execução orçamentária das políticas públicas que lhes dão guarida.
Não basta, nesta quadra da história brasileira, observarmos o volume de recursos falseada e formalmente afiançado a ambos os direitos, sem assegurar a tempestividade e a estabilidade dos repasses na realidade brasileira profundamente marcada pela descentralização das responsabilidades federativas e pela reconcentração das receitas tributárias.
Na saúde e na educação, há uma fragilização estrutural[7] das políticas públicas em seus pilares federativos a partir de uma mesma e coincidente lógica: esvaziamento[8] do dever de cooperação financeira da União e falseamento de gastos mínimos no nível dos Estados[9], com sobrecarga de custeio incidente sobre os Municípios.
É como se vivêssemos uma guerra fiscal de despesa reproduzida de cima para baixo, com lesões profundas para o dever de boa gestão dos recursos escassos, bem como para o cidadão que almeja a eficácia dos seus direitos subjetivos públicos. Essa crônica e irracional competição (ao invés de cooperação) federativa acarreta, por seu turno, um “quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária”, na forma como o STF designou o aventado “Estado de Coisas Inconstitucional” da ADPF 347.
Em um país, cujo analfabetismo funcional beira a casa de 90%[10] da sua população de 15 a 64 anos, os deveres de equalizar as oportunidades educacionais e de assegurar padrão mínimo de qualidade do ensino em todo o território nacional são ainda hoje tratados como quimeras da nossa Constituição, na forma do seu artigo 211, §1º. Isso ocorre, porque a União não[11] cumpre plenamente sua função redistributiva e supletiva em relação aos gastos realizados pelos demais entes. Falta regulamentar a noção de “custo-aluno qualidade”, o que caminha na mesma morosa linha de esvaziamento fiscal que o FUNDEF e o FUNDEB trilharam, haja vista a proporcionalmente restrita complementação federal para a educação básica obrigatória.
Da mesma forma, não é normal ou neutra a notícia[12] de que mais de 23 mil leitos foram fechados no âmbito do SUS nos últimos cinco anos, assim como chega a ser desesperada a iniciativa de mais de mil prefeitos ameaçarem greve[13] nos atendimentos em saúde, por causa dos atrasos recorrentes da execução orçamentária e a própria insuficiência dos repasses federativos em rota de descumprimento da pactuação celebrada pela governança federativa da saúde, qual seja, a Comissão Intergestores Tripartite[14].
Tudo isso vos escrevo, Exma. Ministra Rosa Weber, para – ao final – indagar se o que é mínimo na garantia de custeio dos direitos fundamentais à saúde e à educação ser minorado? Sob sua excelentíssima pena e responsabilidade está a resposta.
Almejo, sinceramente, que a reflexão acerca da ADI 5658 traga luz a esse debate. De minha parte, considero que os mínimos não podem ser minorados, tampouco adiados em limbos jurídicos da execução orçamentária que acabam por frustrar a eficácia dos próprios direitos fundamentais e, em última instância, põem a perder o nosso nuclear pacto civilizatório.
 
 

 


[1] Procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, Pós-Doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela UFMG.
[2] Haja vista o teor do artigo 110, inciso II do ADCT, acrescido pela EC 95/2016, que prevê mera correção monetária do gasto mínimo em saúde e educação a partir de 2018, em face do volume aplicado nessas áreas em 2017.
[3] A que se refere o artigo 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal e que tem, na nossa realidade federal, cumprido também o papel de promover “preventivamente” o contingenciamento a que se refere o artigo 9º, também da LRF.
[4] A esse respeito, ver o pertinente debate de Selene Peres Peres Nunes, sobre a necessidade de se comprovar a frustração de receitas capazes de afetar as metas fiscais para que se possa passar a promover a limitação das despesas, disponível em http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/notas-tecnicas/nts-anteriores/nts-2005/NT.%2096%20-%20OR_AMENTO%20-%20REFORMA%20OR_AMENTARIA.pdf/at_download/file 
[5] Nos autos do Processo TC 031.430/2015-5 (disponível em https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=31430&p2=2015&p3=5), donde resultou o Acórdão nº 7723/2015 da 1ª Câmara do TCU, esta articulista representou a manobra de geração de expressivo saldo de restos a pagar no bojo do piso federal em saúde, haja vista o fato de que os decretos de programação financeira do Executivo federal, a pretexto de “regulamentação ao art. 8º da LRF”, esvaziam faticamente a proteção constitucional das despesas obrigatórias em ações e serviços públicos de saúde, ao adiá-las indefinidamente na qualidade de restos a pagar. Tal esvaziamento se dá com a imposição de limites de pagamento sempre inferiores aos limites de empenho, mesmo já incluídos naqueles a perspectiva de pagamento do estoque expressivo e crescente, ao longo dos anos, de restos a pagar. Trata-se, como debatido naquela representação, de proceder reiterado do Executivo federal que colide frontalmente com as decisões prolatadas nos Acórdãos 183 e 1.574, ambos exarados em 2005 pelo TCU.
[7] Já comparada por nós ao conceito de “Estado de Coisas Inconstitucional” aplicado pelo STF ao sistema prisional brasileiro no âmbito da ADPF 347, como se pode ler em http://www.conjur.com.br/2017-jan-31/contas-vista-saude-aos-presidios-temos-estado-coisas-inconstitucional .
[8]De que dão notícia, por exemplo, os Acórdãos do TCU nº 618/2014 e 2888/2015.
[9] Algo que, na área da saúde, deu ensejo ao tema de Repercussão Geral 818, no âmbito do RE 858.075. Por outro lado, a área da educação ainda se ressente, por exemplo, da expressiva inclusão de despesas previdenciárias no cômputo do piso em manutenção e desenvolvimento do ensino, que, apenas para citar o caso do Estado de São Paulo, alcança a cifra anual abusiva de cerca de R$5 bilhões desviados da política pública educacional para cobertura de déficit financeiro da SPPrev (http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/informativos/edicoes-2016/novembro/pfdc-quer-inconstitucionalidade-de-lei-paulista-que-viola-investimentos-minimos-na-saude-e-na-educacao/ )
[11] Oportuna é a leitura, a esse respeito, da inicial da ação civil pública intentada pelo Ministério Público Federal quanto à falta de regulamentação do Custo-Aluno Qualidade Inicial (CAQi) pela União no prazo definido pelo Plano Nacional de Educação, cujo inteiro teor está disponível em http://www.mpf.mp.br/rj/sala-de-imprensa/docs/pr-rj/ACP%20inicial%20PP%203484-2016-10%20PNE%20%20-%20Custo%20Aluno%20Qualidade.pdf . Algo aliás já cobrado também pelo Tribunal de Contas da União em seu Acórdão 618/2014, bem como pela Atricon (como se pode ler em http://www.atricon.org.br/imprensa/destaque/atricon-irb-e-tribunais-de-contas-solicitam-ao-mec-a-adocao-do-custo-aluno-qualidade/ ).
[14] A definição dos critérios de rateio dos recursos federais, em busca da progressiva redução das disparidades regionais, é exigida pelo artigo 198, § 3º, II da Constituição de 1988 e regulamentado genericamente pelo artigo 17 da LC 141/2012, devendo a sua consolidação se dar no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite, para posterior aprovação do Conselho Nacional de Saúde. Não houve tal consolidação até os presentes dias e o país se ressente de uma judicialização dramática do setor por falta de clareza quanto às responsabilidades e aos recursos, de fato, disponíveis para a política pública de saúde em todo o território nacional. A esse respeito, o Tribunal de Contas da União abordou detidamente a dimensão da governança federativa do SUS nos autos do TC 027.767/2014-0, de onde resultou o Acórdão 2888/2015, que recomendou ao Ministério da Saúde a apresentação de plano de ação para enfrentar tal omissão, que segue até hoje inadimplida.
 
 
Domingueira da Saúde - 008 2017 - 30 04 2017



Meus Dados

Dados do Amigo

Copyright © . IDISA . Desenvolvido por W2F Publicidade