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Transparência-visibilidade na administração e nas contas públicas: lc 131 de maio de 2009
Gilson Carvalho
I– INTRODUÇÃO
Em maio de 2000 inaugurou-se um novo termo de referência em administração pública: a LC 101, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Foi criticada veementemente por progressistas e conservadores. Uns a acusavam de extremamente severa e outros, grupo em que me incluo, condenavam seu foco no fiscal em detrimento do social. Entre elogios e críticas pode-se comemorar os resultados positivos já alcançados na administração pública. Longe do ideal, mas melhor que um passado, em vários aspectos, desregulado em que viviam as administrações públicas. Ao comemorar nove anos da LC 101 foi aprovada agora em maio de 2009 a LC 131 que traz contribuições na melhora da transparência-visbilidade das ações e gastos do governo. Pouco ou nada inova, mas reforça o que já vinha inscrito nas Leis.
Muitos teimam em não querer entender o papel destas medidas de visibilidade das ações governamentais. Chegam ao simplismo de reduzir estes mecanismos como uma maneira de ser contra governo e governantes. Não se trata de ser contra ninguém, mas, a favor de nós mesmos seres humanos, cidadãos e políticos.
Faço sempre uma sequência lógica onde se introduz o papel da transparência-visibilidade dentro da idéia do objetivo único, central e principal da humanidade: VIVER MAIS E MELHOR.
1. OBJETIVO INDIVIDUAL E COLETIVO DA HUMANIDADE: VIVER MAIS E MELHOR
2. AS AÇÕES DOS GOVERNOS DEVEM AJUDAR AS PESSOAS A VIVEREM MAIS E MELHOR: EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE;
3. NÓS CIDADÃOS ESCOLHEMOS QUEM OS VAI GOVERNAR;
4. NÓS CIDADÃOS DEVEMOS SER PROPOSITIVOS AJUDANDO OS GOVERNOS A FAZER PLANOS E A APROVÁ-LOS (AUDIÊNCIAS E CONSELHOS);
5. NÓS CIDADÃOS DEVEMOS CONTROLAR (FISCALIZAR) OS GOVERNOS PARA QUE ELES NÃO SAIAM DE ROTA (TRANSPARÊNCIA-VISIBILIDADE) NA SUA MISSÃO DE AJUDAR AS PESSOAS A VIVEREM MAIS E MELHOR.
Nesta lógica seqüencial a TRANSPARÊNCIA-VISIBILIDADE tem que ser vista não como um fim em si mesmo mas, como um instrumento, um ferramental essencial para o tríplice principio de ação: CONFIRMAR O CORRETO, CORRIGIR O ERRADO, ENFRENTAR O NOVO.
II - O MARCO REGULATÓRIO DE TRANSPARÊNCIA-VISIBILIDADE JÁ EXISTE E AINDA MUITO DESCUMPRIDO
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO DAR INFORMAÇÃO E OUVIR O CIDADÃO
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“ART.5, XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
ART. 74, § 2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO FAZER OS CIDADÃOS CONTROLAREM SUA AÇÃO E, NA SAÚDE, EXIGIR QUE O CONSELHO DE SAÚDE ACOMPANHE E FISCALIZE O FUNDO DE SAÚDE ONDE É APLICADO TODO O DINHEIRO DA SAÚDE.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“ ART.10 - É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
ART. 194 - A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.”
ART 195 § 2.º “ A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
ART. 198 – “ As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
III - participação da comunidade.”
CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ADCT
“ ART.77,3 – Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal.”
LEI 8080
“ ART. 33 - Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. “
LEI 8142
“ ART. 1 O SUS contará em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas I – a Conferência de Saúde; e II – O Conselho de Saúde
§ 2 O Conselho de Saúde (....) atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros...”
DECRETO FEDERAL 1232
“ ART. 2 – A transferência de que trata o art. 1º fica condicionada à existência de fundo de saúde e à apresentação de plano de saúde, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde, do qual conste a contrapartida de recursos no Orçamento do Estado, do Distrito Federal ou do Município.”
A TÍTULO DE UM EXEMPLO DE GOVERNO ESTADUAL, CITA-SE O QUE ESTÁ PREVISTO PARA O ESTADO DE SÃO PAULO: (BUSCAR A LEGISLAÇÃO DE CADA ESTADO E DE CADA MUNICÍPIO
CÓDIGO DE SAÚDE DO ESTADO DE SÃO PAULO - SP, LEI 791
“ART. 49 – Os recursos financeiros do SUS serão depositados no fundo de saúde de cada esfera de governo e movimentados pela direção do SUS sob fiscalização do respectivo conselho de saúde, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle interno e externo.”
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO COMUNICAR A SINDICATOS, ENTIDADES EMPRESARIAIS E PARTIDOS POLÍTICOS A CHEGADA DE QUALQUER RECURSO PARA A SAÚDE VINDO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE ATÉ 48 HORAS APÓS RECEBIMENTO
LEI 9452/1997
“Art. 1º Os órgãos e entidades da administração federal direta e as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista federais notificarão as respectivas Câmaras Municipais da liberação de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer título, para os Municípios, no prazo de dois dias úteis, contado da data da liberação.
Art 2 A Prefeitura do Município beneficiário da liberação de recursos, de que trata o art. 1º desta Lei, notificará os partidos políticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais, com sede no Município, da respectiva liberação, no prazo de dois dias úteis, contado da data de recebimento dos recursos.
Art 3 As Câmaras Municipais representarão ao Tribunal de Contas da União o descumprimento do estabelecido nesta Lei. “
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO PUBLICAR OU AFIXAR EM LOCAL DE AMPLA CIRCULAÇÃO, A CADA MÊS, A LISTAGEM DE TODAS AS COMPRAS REALIZADAS COM FORNECEDOR, VALOR UNITÁRIO E TOTAL
LEI 8666 (ALTERADA PELA 8883)
“ART.16 - Será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração direta ou indireta, de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitação.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos casos de dispensa de licitação previstos no inciso IX do art. 24."
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO PRESTAR CONTAS AO CONSELHO DE SAÚDE A CADA TRÊS MESES
LEI 8689
“ART.12 - O gestor do Sistema Único de Saúde em cada esfera de governo apresentará, trimestralmente, ao conselho de saúde correspondente e em audiência pública nas câmaras de vereadores e nas assembléias legislativas respectivas, para análise e ampla divulgação, relatório detalhado contendo, dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concluídas ou iniciadas no período, bem como sobre a oferta e produção de serviços na rede assistencial própria, contratada ou conveniada.”
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO PRESTAR CONTAS EM AUDIÊNCIA PÚBLICA NA ASSEMBLÉIA E NAS CÂMARAS MUNICIPAIS A CADA TRÊS MESES
LEI 8689
“ ART.12 - O gestor do Sistema Único de Saúde em cada esfera de governo apresentará, trimestralmente, ao conselho de saúde correspondente e em audiência pública nas câmaras de vereadores e nas assembléias legislativas respectivas, para análise e ampla divulgação, relatório detalhado contendo, dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concluídas ou iniciadas no período, bem como sobre a oferta e produção de serviços na rede assistencial própria, contratada ou conveniada”
OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO DIVULGAR TRIMESTRALMENTE VALOR REPASSADO A ESTADOS E MUNICÍPIOS
LEI 8689 de julho de 1993
Art. 4º Os recursos de custeio dos serviços transferidos ao município, estado ou Distrito Federal ....
§4º Será publicada trimestralmente no Diário Oficial da União a relação dos recursos repassados pelo Ministério da Saúde à rede assistencial do Sistema Único de Saúde, com a discriminação dos estados, Distrito Federal e municípios beneficiados.
A OBRIGATORIEDADE DO GOVERNO PRESTAR CONTAS BIMESTRALMENTE E DEIXAR ABERTAS AS CONTAS ANUAIS POR SESSENTA DIAS PARA TODO CONTRIBUINTE PODER VERIFICAR
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“ART.31 § 3 As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
ART.165, §3 O poder executivo publicará até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.”
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – 101-2000
52 § 2º O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso público, inclusive por meio eletrônico.
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO REGER-SE PELOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“ART.37 - A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:“
A OBRIGATORIEDADE DE O GOVERNO PRESTAR CONTAS AOS CIDADÃOS PELOS RELATÓRIOS RESUMIDOS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DE GESTÃO FISCAL INCLUSIVE PELA INTERNET E EM AUDIÊNCIA PÚBLICA, A CADA QUATRO MESES
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LC 101
“ART.9,§ 4 – Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1 do art. 166 da CF ou equivalentes nas casas legislativas estaduais e municipais.
ART.48 - São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadão e instituições da sociedade.
Art 50. § 3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Art 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
§ 1º Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2º O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Art 52. O relatório a que se refere o § 3º do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: .......
.........................
§ 2º O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso público, inclusive por meio eletrônico.
§ 3º O descumprimento do prazo a que se refere o § 2º sujeita o ente à sanção prevista no § 2º do art. 51.
§ 4º os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67. (Conselho de Gestão Fiscal)
III – LEI COMPLEMENTAR 131 DE MAIO DE 2009: MAIS TRANSPARÊNCIA-VISIBILIDADE
A LC 131 traz alterações e aperfeiçoamentos para dois artigos da 101. Muda o artigo 48 e o 73.
Vamos ao Art.48:
“ CAPÍTULO IX - DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
Seção I - Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Incluído LC 131 REPETINDO O INTEIRO TEOR DO 48 ANTERIOR)
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído LC 131 REPETINDO O INTEIRO TEOR DO 48 ANTERIOR)
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído LC 131)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído LC 131)
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído LC 131)
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído LC 131)
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído LC 131)
A questão mais comemorada pela mídia foi a da prestação de contas por meio eletrônico de acesso público. Na verdade nada diferente do que já estava escrito na LC 101 desde maio de 2000 e que está no caput do art.48 sem nenhuma alteração: Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
A novidade é a do detalhamento de como deva ser esta prestação de contas por meio eletrônico de acesso público: INFORMAÇÃO EM TEMPO REAL COM INFORMAÇÕES PORMENORIZADAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA.
Já no artigo introduzido como 48-A explicita ainda melhor: a disponibilidade expressa a qualquer pessoa física ou jurídica a informação sobre despesas no momento da realização: número do processo, bem ou serviço, beneficiário do pagamento e procedimento licitatório.
Vale lembrar que esta exigência, até com maiores detalhes já existe na lei de licitação 8666 desde o ano de 1994 e vai aqui repetida com menos detalhes.
Outra novidade é a o art.73.A; 73.B; 73.C
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído LC 131)
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído LC 131)
I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído LC 131)
II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído LC 131)
III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes. (Incluído LC 131)
Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo. (Incluído LC 131) Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3o do art. 23. (Incluído LC 131)
NO 73-A coloca o cidadão, sindicatos, partidos políticos mais uma vez como parte legítima para denunciar descumprimento legal junto ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas. Aqui a única novidade é colocar o MINISTÉRIO PÚBLICO como acolhedor obrigatório de denúncias dos cidadãos. Esta determinação já está presente na íntegra na própria Constituição ART. 74, § 2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”
No 73-B são estabelecidos prazos para se cumprir a lei, relacionando o menor tempo ao tamanho do município. Os prazos estabelecidos são os limites máximos de cumprimento, a partir da data de publicação da lei: a União, Estados e Municípios com mais de 100 mil habitantes têm um ano; municípios entre 50 e 100 mil, dois anos e os menores de 50 mil, quatro anos. A penalidade estabelecida é a impossibilidade de receber transferências voluntárias do Governo Federal além aquelas de outras leis e decretos explicitados no caput.
Não me cansarei de repetir que o que parece avanço é prêmio aos descumpridores da lei, pois, estas obrigações já eram para serem cumpridas algumas, desde a CF de 1988 e outras, desde a Lei de Responsabilidade Fiscal de maio de 2000.
IV – CONCLUINDO
Mais uma legislação obrigando a que os entes públicos sejam transparentes na divulgação da maneira com que gastam os recursos públicos. Muitos deles repetindo o que já era lei, como esta. Os dispositivos legais se acumulam através dos tempos e das normas obrigando ao uso correto dos poucos recursos públicos disponíveis.
O que tem levado a que estas normas em geral resultem inócuas? Isto ocorre em decorrência de dois fatores. O primeiro deles é a impunidade: recursos são usados indevidamente em forma e objeto e nenhuma sanção é aplicada. O segundo é a baixa participação dos cidadãos no controle dos governantes. Os mecanismos existem, mas não são usados até as últimas conseqüências pelos cidadãos. Mais, estes mesmos cidadãos que somos, muitas vezes prenhes da passividade, esquecemos dos atos e fatos de governos ímprobos e continuamos elegendo aqueles que praticam, contumazmente a malversação de recursos públicos.
O exemplo claro está, em mais esta lei complementar. A essência dela está já há nove anos no Art.48 e 52 da 101, não alterado: SERÁ DADA AMPLA DIVULGAÇÃO, INCLUSIVE EM MEIOS ELETRÔNICOS DE AMPLA CIRCULAÇÃO. Vemos na prática que, depois de nove anos de não cumprimento de lei complementar, serão dados prazos para que união, estados e municípios cumpram aquilo que já devia ter sido cumprido nove anos atrás. O descumprimento legal dá de presente para os ilegais, prazos elásticos, onde nunca tinha havido prazos por ser auto-aplicável de imediato há nove anos!
Será que vai colar desta vez? Inclusive a maior sanção estabelecida pela Lei é de impedimento de receber transferências voluntárias do Governo da União, questão que, por iniqüidade histórica não são transferências nem iguais, nem a todos os entes federados nem a aqueles que mais precisam.
Nosso surrado, de velho, slogan ainda é atual para ser bradado a quatro ventos: TEMOS QUE TER A OUSADIA DE CUMPRIR E FAZER CUMPRIR AS LEIS.
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[1] Gilson Carvalho - Médico Pediatra e de Saúde Pública - Adota a política do copyleft sendo este texto de livre reprodução e divulgação independente de autorização do autor. Visite o site www.idisa.org.br e para contatos carvalhogilson@uol.com.br
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