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FINANCIAMENTO PARA O FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS DE SAÚDE
Vamos tentar entender, à luz da legislação como deve ser o financiamento das ações dos Conselhos de Saúde.
A tentativa é buscar as justificativas legais que respondam aos principais quesitos: o Conselho é uma instância colegiada pública, parte da estrutura executiva dos governos? É obrigatória sua existência? Tem funções e competências definidas? Para o desempenho de funções e competências há necessidade de recursos financeiros? Como alocar recursos ao Conselho e administrá-los?
É OBRIGATÓRIA A EXISTÊNCIA DE CONSELHOS DE SAÚDE NO PODER EXECUTIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE CADA ESFERA DE GOVERNO
Os Conselhos de Saúde estão constitucionalmente criados a partir do Art.194 e 198 da CF de 1988, posteriormente confirmados em 2000 pela EC-29 que introduz o Art.77 e seu inciso III que fala do Conselho de Saúde.
“CF,Art. 194 A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: ...
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”
“CF, Art. 198 As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
LEI 8080
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde - SUS, são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:
VIII - participação da comunidade;
LEI 8142
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde.
§ 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho.
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I - Fundo de Saúde;
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
......
Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou pela União.
O CONSELHO DE SAÚDE DESEMPENHA FUNÇÃO PÚBLICA DEFINIDA NA CONSTITUIÇÃO E NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
“CF, ADCT Art. 77.
Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:...
§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal."
LEI 8080 - CAPÍTULO III -Do Planejamento e do Orçamento
Art. 36. O processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde - SUS será ascendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União.
Art. 37. O Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços em cada jurisdição administrativa.
LEI 8142
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde.
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
TODAS AS ESTRUTURAS DA ADMINISTRAÇÃO, INCLUSIVE O CONSELHO DE SAÚDE, DEVEM SEGUIR A LEGISLAÇÃO EM GERAL E ESPECÍFICA SOBRE O FINANCIAMENTO DAS AÇÕES PÚBLICAS.
O funcionamento da estrutura pública deve obedecer a CF e as Leis. Para a administração financeira existem várias leis além da CF como a Lei 4320 de mais de quarenta anos e mais recentemente a LC 101 e 131 denominadas de Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na área de saúde, regendo o financiamento temos artigos da CF no seu corpo ou no ADCT e na Lei 8080 e 8142.
Princípio basilar é o de que nada possa acontecer que não esteja nas leis orçamentárias: a Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), devidamente aprovadas pelo Legislativo, em todos os seus tempos e movimentos.
A responsabilidade final pelo uso dos recursos sempre será do Chefe do Executivo. Nenhuma das áreas do executivo, Secretarias ou Ministério tem independência total para usar os recursos, ainda que a eles seja delegado, pelo chefe do Executivo, o poder de serem os ordenadores finais de despesas.
Os recursos alocados para cada área no orçamento não estão separados em contas especiais, exceto aqueles de transferência vinculadas como, por exemplo: convênios de investimento federal destinados a estados e municípios, ou recursos estaduais destinados a municípios, na área de saúde ou outra; os cinco, agora, seis blocos de financiamento da saúde. Rotineiramente os recursos de cada esfera de governo estão dentro de um caixa único (a saúde tem seu caixa único no Fundo de Saúde). Os vários locais onde os dinheiros estão alocados no orçamento, não significam contas em separado para cada projeto ou atividade. Existe a alocação orçamentária formal que pode não significar dinheiro em caixa.
O CONSELHO DE SAÚDE, COM EXISTÊNCIA E FUNÇÃO OBRIGATÓRIAS, COMO ACIMA DESCRITAS, DEVE TER GARANTIDAS SUAS CONDIÇÕES MATERIAIS DE FUNCIONAMENTO.
Para que o Conselho de Saúde, em cada esfera de governo, possa desempenhar suas funções, claras e complexas como enunciadas, é necessário se garantir condições mínimas ao cumprimento de sua missão constitucional.
O Conselho de Saúde para funcionar precisa materialmente de:
ü Espaço físico, único ou partilhado.
ü Móveis e equipamentos, únicos ou partilhados.
ü Material permanente e de consumo.
ü Acesso a telefone, computador e acessórios, xerocópias.
ü Funcionários públicos para as funções de apoio executivo ao conselho.
ü Transporte para o exercício de suas funções: reuniões, inspeções, acompanhamentos, participação em eventos locais ou em outros municípios, estados ou DF.
ü Acomodação e alimentação na dependência do horário de trabalho.
Para que o Conselho tenha as condições materiais acima enunciadas é essencial que disponha de financiamento.
ü Todo Conselho só poderá funcionar se tiver recursos financeiros garantindo o exercício de suas funções.
ü A alocação oficial de recursos depende da posição que o Conselho ocupa na estrutura organizacional de cada ente federativo. Os entes têm liberdade de organizar sua estrutura administrativa segundo suas opções organizacionais. O essencial é que esta estrutura obedeça a legislação de cada ente: lei ou decreto. O limite para o funcionamento dos conselhos é a obediência incondicional à lei.
ü O essencial é ter os recursos financeiros disponíveis para suas atividades, não importando tanto onde eles estejam alocados na peça orçamentária. O orçamento público, pela atual legislação, é apenas autorizativo. Pode ser remanejado num percentual de até 10,20,30% conforme autorizado pelo legislativo e sempre na dependência da disponibilidade financeira.
ü Se houver vontade política de garantir o funcionamento do Conselho sempre se vai arrumar recursos, independente de onde estejam alocados. Se não houver vontade política, pode-se ter um orçamento diretamente ligado ao Conselho, com toda autonomia de sua utilização, e nada acontecer por não liberação do financeiro.
ü É essencial que o Conselho possa decidir onde gastar seus recursos, estritamente para o exercício de suas funções. Mas, isto não é suficiente para que aconteça sua intenção e decisão.
ü A operação dos recursos financeiros do conselho deve ser feita por funcionários da estrutura executiva do Conselho ou encaminhada por eles à estrutura onde o Conselho esteja localizado.
ü A alocação de recursos financeiros para o Conselho deve estar prevista nas ações do PPA, na LDO e na LOA.
ü A responsabilidade pelo funcionamento do Conselho é do Chefe do Executivo de cada esfera de Governo ou por alguma das áreas da administração, autorizadas por ele.
CUIDADO COM ALGUMAS INTERPRETAÇÕES EQUIVOCADAS SOBRE O FINANCIAMENTO PARA O FINANCIAMENTO DO CONSELHO DE SAÚDE
ü É equivocado pensar que o Conselho de Saúde é um órgão independente e que nada tem a ver com a administração pública. O Conselho de Saúde é um órgão público da administração direta, pertence ao Ministério ou Secretaria de Saúde.
ü É equivocado querer que o Conselho tenha total autonomia de funcionamento e que todas suas deliberações administrativo-financeiras devam ser cumpridas. O Conselho tem o limite intransponível de só poder fazer aquilo que esteja determinado positivamente pela legislação.
ü É equívoco pensar que o Conselho de Saúde deve ter propriedade de sede própria, fora dos próprios estatais, como demonstrativo do desatrelamento do poder público executivo. Já vi local onde se chegou ao absurdo de exigir da prefeitura que comprasse um prédio para ser propriedade do Conselho, onde passaria a funcionar, assim garantida a independência!!!!.
ü É equivoco exigir que Conselheiros assinem cheques da conta bancária do Conselho. A operacionalização das decisões administrativas e financeiras será feita pela executiva do Conselho, exercida por funcionários públicos em cargos definitivos ou em comissão.
CONCLUINDO
Não poderia deixar de comentar que para o Conselho de Saúde ter obrigatoriamente recursos financeiros alocados a ele deveria estar numa lei geral ou PPA, LDO um percentual de recursos de saúde devidos à operacionalização do conselho, distribuídos em duodécimos alocados em conta especial do Conselho.
É fácil entender isto ao lembrar da história do financiamento da saúde no Brasil. A CF disse, textualmente, em 1988 que a Saúde deveria ser financiada pelas três esferas de Governo. Ao não dizer em qual percentual, passou 12 anos de briga entre a planieconomocracia e a saúde, negando-se a esta um mínimo suficiente de recursos. Só com a EC-29 passou a ser fixado um percentual de recursos. Mas, mesmo dito que os órgãos arrecadadores têm que repassar os recursos ao Ministério da Saúde, automaticamente após arrecadados isto não acontece. Lá está no PLP de regulamentação da EC-29 um outro dispositivo para reafirmar os prazos de repasse.
Volto a dizer, por experiência própria que o maior fator determinante do funcionamento material do Conselho e garantia de recursos financeiros é a vontade política.
Fui gestor municipal de saúde no meu município de São José dos Campos, em São Paulo, com 600 mil habitantes. Independente de qualquer determinação legal existente nos primórdios do SUS (20 anos atrás), o Conselho Municipal de Saúde teve plena condição de funcionamento com sala própria no prédio e andar do gabinete do secretário; funcionário técnico e administrativo de apoio; móveis, telefone, computador, Xerox, transporte, material de escritório, cobertura de despesas e deslocamento terrestre ou aéreo para encontros e regiões.
A cada dia vamos melhorando nosso conhecimento e entendimento das questões administrativas gerenciais do setor público de saúde. Temo que muitas vezes, sob pretexto de desprestigio ao conselho, de falta de verba própria, de não se eleger o presidente do Conselho, deixe o Conselho de cumprir muitas de suas obrigações que, em geral, em nada ou pouco dependem destas condições. Propor e controlar a saúde na União, Estados e Municípios dependem muita mais do conhecimento, da habilidade e atitude que de recursos financeiros.
Segundo Paulo Freire: temos que fazer hoje o possível de hoje para que amanhã, possamos buscar a oportunidade de se fazer o impossível de hoje.
